——2006年9月25日在湖北省第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议上

省人大常委会副秘书长  宋启华

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受主任会议委托，现就《湖北省行政执法条例（修订草案）》作如下说明：

一、修订《湖北省行政执法条例》的必要性

《湖北省行政执法条例》（以下简称《条例》）于1999年1月由省九届人大常委会第七次会议通过。条例自施行以来，在规范我省行政执法机关的执法行为，促进依法行政，保障公民、法人和其他组织的合法权益等方面发挥了积极作用。

近年来，随着我国行政法制建设的不断发展，与行政执法密切相关的《行政复议法》、《行政许可法》、《公务员法》等一系列重要法律相继出台，一些新的行政执法制度和理念逐步建立和形成。尤其是2004年3月，国务院制定并发布了《全面推进依法行政实施纲要》，对行政执法提出了新的要求；2006年8月，全国人大常委会审议通过了《监督法》，对各级人大常委会监督行政机关的具体内容和方式作了明确规定。另一方面，《条例》施行以来，我省行政执法领域还存在一些突出问题，如多头执法、多层执法；行政执法主体的自由裁量权过大；行政执法不作为、乱作为现象仍然比较严重；行政执法程序不规范、不完整；对垂直管理的行政执法部门的执法行为监督不力等。为了贯彻落实党和国家提出的全面推进依法行政、建设法治政府的要求，使我省的行政执法条例与新出台的国家相关法律法规保持一致和更好地衔接，并落实去年召开的省委人大工作会议关于加强行政执法监督的精神，解决好行政执法中一些带有共性的问题，保证法律法规的有效实施，因此，对《条例》进行适当修改和完善是十分必要的。

二、起草《湖北省行政执法条例（修订草案）》的简要过程

今年年初,《条例》的修订列入常委会2006年度工作要点和立法计划后，省人大常委会法规工作室委托湖北地方立法研究中心，组织有关专家参与修订工作，对《条例》的修订进行专题研究。在广泛收集资料、开展问卷调查、深入调研、反复研究修改的基础上，专家组于7月下旬提出了《湖北省行政执法条例（修订草案专家建议稿）》。8月上旬，法规工作室对专家建议稿作了进一步研究修改，形成了《湖北省行政执法条例（修订草案征求意见稿）》,并发至各市、州人大常委会、省直有关部门征求意见；8月中下旬又会同省政府法制办到黄冈、鄂州市进行了专题立法调研；在广泛听取各方面的意见和建议的基础上，对征求意见稿再次进行了修改，同时书面征求了省政府的意见。 9月18日，经主任会议讨论形成了《湖北省行政执法条例（修订草案）》（以下简称《修订草案》），提请本次会议审议。

三、需要说明的几个具体问题

此次对《条例》的修改，保留了原《条例》的名称、框架和主要内容，主要针对行政执法中的几个重点问题，作了修改和补充。

（一）关于行政执法的基本原则

行政执法的基本原则作为本条例立法精神的体现，贯穿于行政执法活动的各个环节，对于全面规范行政执法行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，具有重要的指导意义。《修订草案》注意体现相关法律法规的基本精神和行政执法新的理念，对行政执法必须遵循的基本原则作出了补充规定，主要包括：合法性原则、公开公平公正和效率原则、诚实守信原则、合法权益保障原则等。《修订草案》在这些规定中强调，行政执法应当依照法律、法规、规章的规定进行，没有法律、法规、规章的规定，不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益的行为；行政执法机关及其行政执法人员从事行政执法活动，必须平等对待行政相对人，不得歧视、偏私，不得利用职权保护本地区、本部门的不当利益；行使自由裁量权，应当符合法定目的，排除不相关因素的干扰，所采取的执法方式应当必要和适当；应当遵守法定程序及时限，提高执法效率，不得任意迟延或者不作为；非因法定事由并经法定程序，行政执法机关不得撤销、变更已经生效的行政执法行为；不依法履行职责造成行政相对人损害的，应当依法赔偿；等等。（《修订草案》第五条、第六条、第七条、第八条）

（二）关于相对集中执法的规定

多头执法、多层执法，以及由此引发的执法冲突等，一直是行政执法中的突出问题。为解决这一问题，近年来国家在强调规范行政执法行为的同时，不断完善行政立法，国务院先后就相对集中行政处罚权、实行综合行政执法试点等作出了一系列规定。我省一些地方也相继开展了综合行政执法、相对集中行政处罚和行政许可、减少行政执法层次的试点工作。在总结各地经验的基础上，《修订草案》依据国家有关法律法规和政策，规定：“省人民政府按照精简、统一、效能的原则，根据国家有关规定并经法定程序，可以调整合并本行政区域内的相关行政执法机构，组建相对独立、集中统一的行政执法机构。经批准成立的综合行政执法机构，具有行政执法主体资格。与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施；法律、法规另有规定的，从其规定。”（《修订草案》第十六条）

（三）关于行政执法行为的规范

在行政执法过程中，由于各种利益驱动，行政不作为、乱作为现象较为普遍，不仅损害了行政相对人的合法权益，也影响了行政执法机关的形象和权威。为了进一步规范行政执法行为，《修订草案》在行政执法行为一章中作了较大的修改和补充：一是强调了行政执法必须有法律、法规、规章的依据；二是强调了行政执法应当严格遵循法定程序，如执法公示、出示证件、告知和说明理由、开具罚没票据和清单、建立执法案卷等；三是强调建立和完善行政执法制度，主要包括：回避制度、罚缴分离制度、期限制度、预警执法制度、执法争议协调制度等；四是明确禁止行政乱作为和行政不作为，有针对性地列举了这些违法行为的主要类型和表现，并设置了相应的法律责任。（《修订草案》第三章、第五章）

（四）关于对垂直管理的行政执法机关的监督

在本省行政区域内，工商、质量技术监督等实行垂直管理的行政执法机关是我省行政执法的重要主体之一。近年来，对其执法行为的规范和监督，已受到社会各界的广泛关注。我国宪法第五条第四款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”同时，地方组织法第八条第（一）项和第四十四条第（一）项规定，地方各级人大及其常委会“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”。

地方组织法第六十七条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策。”去年召开的省委人大工作会议也明确指出，人大在对本级政府及其组成部门监督的同时，要加强对具有行政执法职能的本级政府直属机构和上级人民政府垂直管理部门的监督。根据宪法、地方组织法的有关规定和省委人大工作会议的精神以及近年来监督工作的实际，《修订草案》分别在第四条第三款、第十四条第二款和第四十四条中，对实行垂直管理的行政执法机关的监督作出规定：“县级以上人民政府应当依法协助和监督设立在本行政区域内垂直管理的行政执法机关的行政执法活动。”“省垂直管理的行政执法机关的执法主体资格，由省人民政府依法确认，并向社会公告。”“县级以上人民代表大会及其常务委员会依法对本行政区域内的垂直管理的行政执法机关遵守和执行法律、法规、规章的情况进行检查监督。县级以上人民政府发现本行政区域内的垂直管理的行政执法机关的执法行为违法，可以向其提出改正建议；对不采纳改正建议的，当地人民政府可以向其上级机关反映，并提请依法实施监督。”（《修订草案》第四条、第十四条、第四十四条）

（五）关于法律责任

《修订草案》在法律责任一章中，从以下几方面进一步作了细化和补充：一是区分了行政执法机关的违法行为和行政执法人员的违法行为；二是将行政执法机关及其执法人员的主要违法行为，作了较为详细的列举，并根据不同的违法情形分别规定了法律责任；三是针对行政执法人员的违法行为，增加了一些处理和处分的方式，规定为：“行政执法人员有下列行为之一的，由所在机关给予批评教育，责令改正，或者暂停其行政执法工作；情节严重的，取消其行政执法资格，调离执法岗位，并由有关机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”此外《修订草案》还根据《公务员法》，对行政执法机关的领导人员在法定情形引咎辞职作出了规定。（《修订草案》第五十条、第五十一条、第五十二条）

以上说明连同《修订草案》，请予审议。