——2007年3月26日在湖北省第十届人民代表大会常务委员会第二十六次会议上

省人大法制委员会主任委员  周冶陶

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

2006年11月29日，省十届人大常委会第二十四次会议对《湖北省农村公路条例（草案）》(以下简称草案)进行了审议。常委会组成人员认为，农村公路建设是社会主义新农村建设的重要内容和必要保障。近年来，我省农村公路发展迅速，农村“行路难”问题得到缓解，但同时存在一些深层次问题。为进一步加强农村公路建设、养护和管理，促进农村公路健康发展，制订本条例很有必要。常委会组成人员建议对草案作进一步研究修改后，提请下次常委会会议审议。

会后，法规工作室将草案发至各市、州、直管市、神农架林区人大常委会、省直有关部门、立法顾问组成员征求了意见。同时，将草案在湖北人大信息网公布，征求社会各界意见。今年1月中旬，法制委员会、法规工作室赴荆州市及公安县、枝江市、英山县、红安县进行了立法调研，听取市县人大常委会、政府及其有关部门、人大代表、乡镇及村民委员会负责人对草案的意见，并实地察看了乡村公路的建设、养护、管理等情况。2月上旬，召开了不同学科专家参加的座谈会，对草案中的一些重点问题进行了研究和论证。2月下旬，法规工作室会同省人大财经委员会办公室、省交通厅等单位根据常委会组成人员的审议意见及各方面的意见，对草案作了认真修改，并将草案修改稿印发征求常委会组成人员及部分市、县人大常委会的意见。3月16日，法制委员会召开会议，对草案修改稿进行了审议。省人大常委会立法顾问组部分成员列席了会议。现将审议修改情况报告如下：

一、有的常委会组成人员、财经委员会以及有的地方提出，村民委员会不具有行政执法主体资格，草案第四条中“村民委员会在当地人民政府指导协调下，负责村道的建设、养护和管理”等规定值得斟酌，建议作相应修改。有的专家建议，可否由有关部门委托村民委员会执法。还有地方提出，村道的管理应由交通主管部门负责。法制委员会研究认为，村民委员会是基层群众性自治组织，主要负责办理本村事务、调解民间纠纷等，其管理公共事务的能力、手段相对有限，难以胜任村道的行政管理工作。县级以上人民政府交通主管部门作为公路工作的主管部门，具备与农村公路管理相适应的组织、人员和工作经验，由其作为村道的执法主体，具体负责村道的管理工作，比较可行，有利于促进村道健康发展。这也是当前我国农村公路管理养护体制改革的基本方向。据此，建议根据国务院《关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》(国办发〔2005〕49号)的有关精神，将第四条相应修改为：“县级人民政府是农村公路建设、养护和管理的责任主体，其交通主管部门具体负责农村公路建设、养护和管理工作”；“村民委员会在当地人民政府及交通主管部门指导帮助下，做好村道的组织建设和日常养护工作。”同时，建议删去草案第二十八条。（草案二审稿第四条）

二、有的常委会组成人员和财经委员会提出，草案第十一条关于农村公路用地的规定应由国家相关法律法规予以调整，地方性法规不宜规定，建议删去。也有常委会组成人员建议，农村公路建设应尽量少占地，如占用必须依法补偿。法制委员会研究认为，物权法、公路法、土地管理法等法律、行政法规对公路建设中使用土地的原则、审批程序和土地征用补偿等已作明确规定。考虑到条例与上位法的衔接以及保持条文的简练，建议删去草案第十一条。

三、有的常委会组成人员建议，在草案第十四条中明确规定村道项目的施工许可。法制委员会研究认为，地方立法设行政许可须慎重。公路法仅规定了县道、乡道建设项目的施工许可制度;村道的技术等级相对较低，施工难度相对较小，可不设定施工许可，施工时报乡(镇)人民政府备案即可。据此，建议草案第十四条增加规定：“村道建设项目的施工应当报乡（镇）人民政府备案。”（草案二审稿第十三条）

四、有的地方提出，按照谁种植、谁管理、谁受益的原则，村集体种植的公路林木归集体所有，其收益应主要用于村道养护。还有地方提出，根据有关法律法规，公路用地上的林木不得任意砍伐;确需更新砍伐的，应当按照规定办理审批手续，并予以更新补种。据此，建议草案第二十五条作相应修改。（草案二审稿第二十四条）

五、有的地方提出，在村道两侧应当划定建筑控制区，加强管理。法制委员会研究认为，划定建筑控制区并向社会公告，一是可以保障农村公路的安全、通畅，二是可以保障人民群众的合法权益，同时也是人民政府应尽的责任和义务，非常必要。据此，建议草案第二十六条增加县级人民政府划定村道的建筑控制区并向社会公告的内容，同时规定：“除公路防护、养护需要外，禁止在村道建筑控制区内新建、扩建建筑物和地面构筑物。”（草案二审稿第二十五条）

六、有的常委会组成人员和地方提出，条例应当加强对超重车辆损毁公路的管理，强化责任，加重处罚力度。据此，建议草案第二十七条规定，超限车辆不得在农村公路上行驶，确需行驶的，必须报县级人民政府交通主管部门批准，并按照要求采取有效的防护措施等。（草案二审稿第二十六条）

七、有的常委会组成人员和地方提出，应当加大对村道等农村公路建设、养护、管理资金的财政转移支付力度，特别是对老少边穷地区应提高补贴标准，增加补贴，不能搞“一刀切”。据此，建议草案第三十二条相应修改为：“省人民政府交通主管部门应当按照国家规定并结合县（市）经济发展状况，统筹安排农村公路养护工程管理资金。”（草案二审稿第二十九条）

八、有的地方提出，为解决农村公路建设、养护资金的不足，条例在规定多渠道筹集农村公路建设、养护资金的同时，可以增加规定，鼓励社会捐款，对有突出贡献的单位、个人予以表彰。据此，建议草案明确规定：“鼓励社会、企事业单位和个人捐资用于农村公路建设、养护和管理;对做出突出贡献的，由县级以上人民政府予以表彰。”（草案二审稿第三十一条）

九、有的常委会组成人员和专家提出，对违反本条例的行为，条例要加大处罚力度，保证各项规定落到实处。有的地方和立法顾问组成员提出，草案第三十七条第二款不应仅就村道损坏作出规定，且村民委员会实际上难以行使索赔的权利，建议删除该款。据此建议：一是加大对超限行驶的处罚力度,规定擅自在村道上超限行驶的，“责令停止违法行为，并处500元以上5000元以下罚款”。二是增加对在村道建筑控制区内新建、扩建建筑物和地面构筑物等违法行为的处罚。三是为避免重复设定行政处罚，增加规定：“违反本条例规定的行为，法律、行政法规有处罚规定的，从其规定。”四是删去草案第三十七条第二款及条例中的行政救济条款。同时，增加有关民事责任、刑事责任的条款。(草案二审稿第三十三条至第三十七条，第三十九条)

此外，根据常委会组成人员和有关方面的意见，建议对一些条款作删减、合并和文字修改，条款顺序作适当调整。

法制委员会已按照上述审议意见提出了《湖北省农村公路条例（草案二审稿）》,并报主任会议决定，提请本次常委会会议审议。

草案二审稿及以上报告，请予审议。