——2009年7月27日在湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第十一次会议上

省人大法制委员会主任委员 张绍明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

2009年5月25日，省十一届人大常委会第十次会议对《武汉城市圈改革试验促进条例（草案）》(以下简称草案)进行了审议。委员们认为，武汉城市圈“两型社会”建设综合配套改革试验，是我省加快发展的重大战略机遇，及时出台相关的地方性法规，对于促进武汉城市圈改革试验工作，推进我省经济社会又好又快发展，构建促进中部崛起的重要战略支点，具有重要的意义；建议对草案作进一步研究修改后，提请下次常委会会议审议。

会后，法规工作室将草案及说明发至各市州、直管市及神农架林区人大常委会、省直有关部门、立法顾问组成员以及立法基层联系点，并在省人大门户网站公布，广泛征求社会各界意见；同时，根据主任会议的意见，就条例草案的定位及修改方向等问题，与省政府有关部门进行了专题研究，提出意见，报请周坚卫、刘友凡、任世茂三位常委会领导同志批示同意。6月中旬以来，省人大常委会刘友凡副主任率法制委员会、法规工作室在汉召开省人大财经委、城环委负责同志，省委、省政府有关部门负责人，法学、经济学、社会学领域的专家教授以及人大代表等参加的立法座谈会，集思广益；赴鄂州进行专题立法调研，听取当地人大常委会、政府及有关部门、企业、人大代表以及仙桃市、天门市、潜江市人大常委会的意见；赴广西了解北部湾经济区发展及相关立法情况。7月中旬，法规工作室会同省政府法制办、省发改委、省人大财经委办公室及有关专家等共同组成专班，根据常委会审议意见及各方面的意见，对草案进行认真修改;刘友凡副主任听取了修改情况汇报，并就进一步做好修改工作提出了意见。草案修改稿形成后，印发征求了省人大常委会组成人员、省人大财经委和省政府有关部门的意见。7月15日，法制委员会召开会议，对草案修改稿进行了审议;省人大财经委有关负责人列席了会议。7月20日，主任会议审议并原则同意该条例草案，决定报省委。7月24日，省委常委会在听取省人大常委会党组关于该条例立法情况的汇报后指出，省人大常委会围绕全省经济社会发展大局、全局加强地方立法，将中央、省委重要决策上升为法律规范，推动、促进武汉城市圈改革试验工作，非常必要、及时，同意该条例草案。现将审议修改情况报告如下：

一、关于条例的篇幅和结构。 在审议、调研中，一些委员、立法顾问组成员和立法基层联系点提出，草案比较抽象、原则，应当在一些方面和重点领域予以具体化，增强可操作性。法制委员会研究认为，本条例是武汉城市圈改革试验的综合性、基本性法规，宜体现宏观性、纲领性;要坚持以促进为出发点，在促进上下功夫，在条例中主要作原则性、方向性的规定，并在有利于促进改革试验的前提下作适当的具体化。据此，建议在保持条例宏观性、指导性的基础上，根据国务院批复的武汉城市圈“两型社会”建设综合配套改革试验总体方案以及省委、省政府近年关于推进武汉城市圈建设的总体安排和重大部署，对草案作较大幅度的充实、完善和结构性的调整，条例新增的内容比原草案多出一倍。草案二审稿共三十一条，从结构设计和内容上讲，前十条主要涉及改革试验的指导思想、主要原则、组织机构、工作机制以及规划的制定实施等，相当于总则部分。其他部分，按照城市圈改革试验总体方案，从“五个一体化”、九大体制机制创新和重大项目相结合的角度，分别对基础设施、产业布局、科技创新、城乡建设、对内对外开放、区域市场、资源节约、环境保护、财政金融、行政管理等重点领域和事项作出了规定；同时，根据城市圈建设的实践，增加社会事业资源联动共享、统一电信资费标准，以及建设武汉综合性国家高技术产业基地、发展现代物流等高端服务业、构建城市圈商贸信息网络等内容；对一些相关相近事项重新进行了梳理和归并整合。经过上述修改，力求结构更加清晰合理，内容更为完整充实。至于涉及改革试验的一些专项事项，可留待今后实践较成熟时适时制定相关的配套性专项法规，并授权省政府可根据改革试验的需要制定具体的实施办法。

二、关于条例的名称。 有的委员和专家提出，草案标题中“改革试验”的内涵过宽，应突出城市圈“两型社会”建设综合配套改革试验总体方案的精神，建议改为“武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例”。法制委员会研究认为，本条例的立法目的是保障、促进城市圈“两型社会”建设综改试验，条例使用以“两型社会”建设为切入点的全称，虽然标题略长，但更有利于准确、完整体现武汉城市圈改革试验的特色性，以更好推动、引领改革试验工作，故建议对条例名称作相应修改。

三、关于改革试验的指导思想、主要原则等。 有的委员和地方提出，条例作为城市圈改革试验的综合性法规，应当对改革试验的指导思想、主要原则及目标等作出规定，明确基本思路，引领城市圈改革试验工作；有的委员提出，要真正实现城市圈内各市融合，必须发挥“1+8”各自的积极性和合力，并建立健全武汉城市圈各方利益的统筹协调和激励补偿机制。据此，法制委员会建议，根据改革试验总体方案，明确改革试验的指导思想和主要原则；同时，就武汉城市圈与“两圈一带”中其他区域的联动以及与国内外区域经济发展的借鉴关系，完善利益统筹协调和激励补偿机制，发挥武汉龙头示范及与其他城市之间共同支撑作用等作出规定。（草案二审稿第三条、第四条、第五条）

四、关于武汉城市圈区域规划。 财经委员会和有的委员建议，借鉴长株潭城市群等地的经验，在条例中增加编制和实施总体规划的规定，明确总体规划和专项规划、市域规划的关系，坚持规划的整体性和引导性；有的委员建议保持规划的稳定性和刚性。法制委员会研究认为，除目前已经制定的空间、产业发展、综合交通、社会事业、生态环境等五个专项规划外，在改革试验总体方案基础上制定区域规划，提纲挈领，统筹考虑，坚持规划先行，对于武汉城市圈的改革发展很有裨益。故建议条例增加省人民政府及有关部门制定区域规划的内容，明确改革试验长期目标、近期目标；要发挥规划的引领作用，坚持在规划指引下建设，在保护基础上开发；圈内人民政府要根据城市圈规划制定本地发展规划，分步实施，整体推进。（草案二审稿第十条）

五、关于基础设施一体化。 有的委员提出，要加快建设城乡共享、功能完善的基础设施网络，推进城市圈一体化进程；有的地方建议，交通一体化是城市圈实现一体化的基础，近年我省围绕城市圈发展，加快高速公路、城际铁路、机场及港口等建设，成效显著，建议在条例中作出规定。据此，法制委员会建议增加相关内容。（草案二审稿第十一条）

六、关于产业结构优化升级和产业一体化。 有的委员提出，圈内城市应立足本地实际，突出区位产业优势，培植、提升战略产业和特色产业，做到产业对接、延伸互补；有的地方和专家提出，要实现产业在圈内转移和优化升级。据此，法制委员会建议条例充实下列相关内容：一方面，根据各城市功能定位和产业发展规划，按照差异、错位、互补的原则，推进产业优化布局和双向合理流动，并建立健全产业可持续发展的激励约束、退出补偿制度，促进城市圈产业一体化；另一方面，发展现代农业、先进制造业、现代服务业、高新技术产业和文化产业，培植和提升战略产业、特色产业。（草案二审稿第十二条）

七、关于科技创新、人才战略等。 有的委员提出，要发挥我省科教资源优势，以科技引领城市圈发展；有的委员建议，要加强人才培养，完善相关机制，实现人才在城市圈内的自由流动。法制委员会研究认为，科技创新是城市圈体制机制创新的重要方面，建议条例草案根据国家、省对城市圈改革试验的总体要求和相关政策，从以下几个方面进行补充、修改：一是要以体制创新为先导，加强知识产权保护，建立科技公共服务共享平台，整合科研资源，提高科研成果转化率和自主创新能力；二是要以产业为依托，加快发展光电子信息、生物、新材料、新能源及节能环保、先进制造等优势领域，优化自主创新和产业发展环境，将武汉建成具有重要影响的综合性国家高技术产业基地；三是要以人才为保障，优化人才发展环境，加强人才培养，破除影响人才自由流动的体制性障碍，发挥专业技术、管理等各类人才在改革试验中的作用。（草案二审稿第十三条、第十四条、第十五条）

八、关于城乡建设一体化和社会事业资源共享。 有的委员提出，城乡建设一体化应强调工业反哺农业；有的委员和地方提出，要建立以社会保险为主、社会救助为辅、商业保险为补充的城乡统一的社会保障体系，促进医疗保险、养老保险在圈域内的流转和接续；还有的地方提出，要加快教育、科技、文化、卫生、体育、旅游等公共服务资源的整合及联动共享，加快城市圈内电信资费的统一，推进城市圈一卡通建设等。据此，法制委员会建议作相应补充、修改。（草案二审稿第十六条、第十七条、第十八条）

九、关于资源合理利用和节能减排。 有的委员、地方和专家提出，草案在资源节约、环境保护这一主题上体现特点重点不够，应予以强化，突出武汉城市圈改革试验的特色。据此，法制委员会建议从我省实际出发，有针对性地充实相关内容：一是推进低丘岗地改造等国土整治，统筹安排、合理开发利用城市圈土地资源；二是建立节能减排的激励约束机制和促进资源节约的市场机制，探索资源综合利用新途径，同时建立资源开发补偿、衰退产业援助、资源枯竭企业扶助等制度，推进圈内资源枯竭城市转型；三是以水环境生态治理修复、森林保护和大气污染防治为重点，建立生态环境补偿等制度，完善环境生态保护的体制机制，实现环境保护与生态建设一体化；四是加快大东湖生态水网构建等重点工程建设，加强长江、汉江湖北段以及湖泊、湿地的保护、治理和管理。（草案二审稿第二十一条、第二十二条、第二十三条）

十、关于充分发挥财政金融作用。 有的委员提出，城市圈财政金融等重要专项改革要另行按程序报国家审批，建议条例以原则规定为主，同时根据改革试验总体方案并结合实际情况，对可以细化的部分适当具体化。据此，法制委员会建议增加一些内容，如按照国家有关政策，积极争取财政税收支持，推进保税物流中心和综合保税区建设；构建服务于基础、公益项目和中小企业的投融资平台，探索农村集体建设用地使用权、林权抵押融资；发展绿色金融，对符合改革试验要求的产业、企业、项目给予重点支持等等。（草案二审稿第二十四条、第二十五条）

十一、关于行政管理体制改革和转变政府职能。 有的委员提出，行政管理体制改革以及政府职能、作用和服务方式，应当与城市圈改革试验相适应。法制委员会认为，深化行政管理体制改革，转变政府职能，提升政府的服务能力和执行能力，建设法治、责任、服务、节约型政府，为“两型社会”建设提供制度保障非常重要；同时，应当改进政府服务方式，建立高效、便民的统一服务平台，推进和完善政务公开，进一步规范、减少行政许可，加快相对集中行政处罚权和综合执法的改革。据此，建议在条例草案中补充增加上述内容。（草案二审稿第二十六条）

此外，根据省人大常委会组成人员和有关方面的意见，建议对一些条款作删减和文字修改，条款顺序作适当调整。

法制委员会已按照上述审议意见提出了《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例（草案二审稿）》,建议提请本次常委会会议审议。

草案二审稿及以上报告，请予审议。