——2009年5月24日在湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第十次会议上

省人大内务司法委员会主任委员 周冶陶

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受省人大内务司法委员会委托，就《湖北省实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法（草案）》（以下简称草案）作如下说明：

一、制定的必要性

一是随着经济社会条件发生的较大变化，未成年人保护工作出现了许多新情况、新问题。如：未成年人保护组织机构的设置、组成及管理体制；在职教师对本校学生进行有偿家教、举办培优班；留守儿童急需得到家庭和社会的关爱和保护；违法犯罪未成年人帮教的针对性和实效性；学校周边环境的综合整治；网吧对未成年人的影响和危害等问题，需要有针对性地予以规范。二是政府及其相关职能部门、有关社会团体和社会各方面普遍要求，为满足未成年人未来发展需求，需要通过地方立法进一步规范未成年人保护工作。三是全国人大常务委员会已于2006年12月修订通过了《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称未成年人保护法），对法律内容作了较大调整，我省1993年颁布实施的《湖北省未成年人保护实施办法》已不能完全适应未成年人保护工作发展需要。鉴于以上情况，我们认为全面修改并重新制定新的法规十分必要，并按照地方立法规范将法规名称由《湖北省未成年人保护实施办法》改为《湖北省实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法》。

二、草案的起草过程

在团省委2008年深入调研的基础上，省人大内司委与团省委于2009年2月联合组成起草工作专班，开始草案正式起草工作。2009年2至3月，省人大常委会副主任蒋大国和内务司法委员会主任委员周冶陶，分别带队先后到武汉、黄石、宜昌、咸宁、仙桃等地进行立法调研和座谈，听取各方的意见和建议；3月20日形成草案（征求意见稿）并印发省直相关部门和市、州、林区人大常委会征求意见；4月上旬蒋大国副主任和周冶陶主任委员又分别带队赴湖南、北京、天津学习考察未成年人保护地方立法经验；4月下旬内司委分别组织召开了相关部门、专家座谈会和教育界代表、学生及家长代表、社区居委会主任参加的立法座谈会，进一步听取意见和建议。在综合各方面意见、建议和借鉴外省立法成果基础上，先后5易其稿，5月5日省人大内务司法委员会全体会议审议通过。

三、草案坚持的原则

一是坚持以上位法为依据，一般不重复上位法。二是立足本省实际，突出地方特色，努力做到简明、实在、有针对性。对上位法规定较为原则的条款，尽量予以细化明确，对可有可无的规定，尽量不予规定，并适当规定了一些倡导性条款。三是突出重点，注重可行性。针对调研和座谈中大家反映的热点、重点和难点问题，用重点篇幅作了较为明确的规定。四是坚持民主立法，开门立法，广泛听取各方意见，并首次听取了未成年人的意见。

四、草案的特点

草案共分7章51条，特点如下：

1、强化了各级人民政府及其职能部门的责任，明确责任主体。 与原实施办法相比，草案明确了政府及有关部门执法主体的地位和职责。草案第四条规定了各级人民政府应当将未成年人保护工作纳入国民经济发展规划和相关经费纳入财政预算，确保未成年人保护工作有必要的经费。各级人民政府和各有关部门应当依法履职做好未成年人保护工作；第五条明确规定县级以上人民政府应设立未成年人保护委员会和办事机构，并明确了具体职责。

2、加大家庭、学校和社会保护的责任，努力健全责任体系。 草案分三个章节进一步明确了家庭、学校和社会保护未成年人的责任。草案第十条分5项列举了父母或者其他监护人应当预防和制止未成年人发生的行为。第十一条规定父母或者其他监护人应当保障未成年人必要的文体活动时间和睡眠时间；以良好的品德、正确的言行教育、影响未成年人，鼓励其适当参加家庭劳动和社会公益活动。强调了父母或者其他监护人对未成年人的教育、引导责任。第十四条、第十五条、第十六条、第十七条、第二十一条、第二十三条分别对学生受教育权、休息权、平等权和人身安全等方面的保护及对有严重不良行为未成年学生送专门学校继续接受教育等方面都作了规定。第四章分十个条目从未成年人成长环境的营造、活动场馆建设、隐私权和对于人民检察院不起诉、人民法院免予刑事处罚、判处管制、宣告缓刑，被解除收容教养、劳动教养、刑满释放及受过治安管理处罚的未成年人受教育权等方面强调了全社会的责任。第二十五条规定全社会应当教育未成年人遵守法律法规、遵守社会公德，提高自我保护意识和能力，增强社会责任感。既强调了社会对未成年人的教育责任，也强调了未成年人应负的社会责任。

3、突出对未成年人特别是留守儿童的关爱和保护，施行各类救助。 草案第三十九条规定对监护人侵害未成年人合法权益或者不履行监护职责的，未成年人可以申请各类援助或者救助；必要时基层群众性自治组织或者与该争议事项无利害关系的其他法定代理人可以代为申请。明确了未成年人获救助的途径和责任主体。针对留守儿童问题，第十三条对涉及留守儿童权益保护的“委托监护”、“受委托人的责任”、“父母的义务”等作了明确具体规定。第三十八条确立了“社会调查员”制度，规定审理未成年人刑事案件，办案机关必要时可以委托未成年人保护委员会或者其他组织聘请社会调查员。

4、加强未成年学生法制教育、心理健康教育和安全教育，配备专职人员。 针对当前未成年人违法犯罪高发、心理问题凸显、安全防范意识薄弱等突出问题，草案第十五条规定教育行政部门应当将法制教育纳入教学大纲，学校应当配备专兼职法制教师及相应资格的心理辅导员，保证必要的课时，对学生进行法制教育、心理健康教育和青春期教育。第二十一条规定学校、幼儿园、托儿所应当建立校园安全制度，配备或者聘请专兼职人员。第二十二条规定学校、幼儿园、托儿所，应针对各种灾害、传染性疾病、食物中毒、意外伤害等突发事件进行安全演练，每学期不少于一次；教育行政部门应当予以指导和监督，进一步强调了主管部门责任，努力提高学校、幼儿园、托儿所处理突发事件的能力和学生的自护意识，最大限度减少灾害对未成年学生的伤害。

5、加大黑网吧整治和正常营业网吧的监管力度，明确监管部门和经营者责任。 针对未成年人沉迷网络这一突出社会问题，草案第十条、第二十九条、第三十条分别规定了父母责任、网吧经营者责任和监管部门责任，并规定经营者在设置未成年人禁入标志时应当注明主管部门举报电话；第二十条明确规定学校对绿色上网场所的建设、管理；第二十九条规定了社区等基层群众性自治组织在监督未成年人进网吧工作中应发挥作用。

6、优化未成年人成长环境，加大社会投入，明确政府、单位和个人责任。 为解决当前校园周边环境整治难问题，草案第二十七条规定公安、卫生、文化、环境保护、产品质量监督、工商行政管理、城市管理等行政部门为校园周边整治的主体，并规定所列行政部门应当设立举报电话，由教育行政部门统一制作举报电话标牌，悬挂在学校门口显著位置，以利于及时整治校园周边环境，增强了法规的可操作性。针对目前未成年人活动场所不足等问题。草案第十九条、第二十六条分别规定节假日期间，学校文化体育设施应当向未成年人免费开放，县级以上行政区域应当至少建有一处综合性未成年人活动场所，鼓励社会力量兴办未成年人活动场所；为保护未成年人隐私权，第三十二条在上位法基础上将对未成年人信息的保护扩大到网上聊天记录、手机短信等六项；针对社会上对在职教师进行有偿家教、举办培优班问题反响强烈，认为严重影响学生休息时间，并使一些教师的心灵发生扭曲的问题，第二十四条明确规定在职教师不得开办和推荐课外辅导班，不得参与课外辅导班授课。教育行政部门应当予以监督检查，并公布举报电话；第三十一条增加了禁止向未成年人出售烟酒、彩票的规定。同时规定成年公民不得要求未成年人为其购买烟酒、彩票，任何单位和个人不得向未成年人提供烟酒。

7、尊重和听取有表达意愿能力未成年人的意见，保障未成年人参与权。 草案第十三条规定父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年子女监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护，父母在委托监护前应当听取有表达意愿能力的未成年子女意见；第四十条规定人民法院审理离婚案件，应当维护未成年人的合法权益。在涉及未成年子女抚养问题时，应当听取有表达意愿能力的未成年子女的意见，根据保障子女权益的原则和双方具体情况依法处理。

8、明确了侵害未成年人合法权益和未履行未成年人保护职责的法律责任，强化了责任追究。 草案“法律责任”一章对违反本法的法律责任作了相应规定，增强了法规的强制性、可操作性及与其他法律的衔接性。如未成年人保护法规定了经营者在销售烟酒时要在显著位置设置禁止向未成年人出售烟酒的标志和禁止向未成年人出售烟酒，但没有规定具体的处罚细则，草案第四十九条依据相关行政法规，创设了具体处罚办法，明确了罚款数额和幅度。同时，对各章中规定的禁止性或义务性条款，均规定了相应的法律责任。草案第五十条还增设了国家机关及其工作人员，在未成年人保护工作中不依法履行职责所应承担的法律责任。

需要说明的是，对第二十九条关于禁止未成年人进网吧、第三十二条关于保护未成年人隐私、第三十四条关于招用童工等几项规定，在相关文化、工商和劳动等法律、法规中已有具体操作性处罚条款，故此草案中未作规定。

以上说明，请予审议。