——2012年7月23日在湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第三十一次会议上

省人大法制委员会副主任委员  胡兆满

主任、各位副主任、秘书长、各位委员： 

5月29日，省十一届人大常委会第三十次会议对《湖北省农村土地承包经营管理条例（草案）》（以下简称草案）进行了审议。委员们认为，为了稳定和完善农村基本经营制度，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展，保证农村社会稳定，制定本条例非常必要。同时，委员们也提出了一些修改意见，建议作进一步研究修改后，提请下次常委会会议审议。

会后，省人大常委会法规工作室将草案及说明发至各市州、直管市及神农架林区人大常委会、省直有关部门、立法顾问组成员以及立法基层联系点，并在省人大门户网站公布，广泛征求社会各界意见。6月中旬以来，刘友凡副主任率省人大法制委员会、法规工作室先后赴省外及省内黄石大冶、孝感孝南等地开展立法调研，与政府有关部门、农业企业、种粮大户、土地纠纷调解仲裁机构、人大代表等座谈，并深入社区、农户家中、田间地头进行实地考察。在此基础上，法规工作室会同省农业厅根据常委会审议意见和各方面的意见，结合制度廉洁性评估工作要求，对草案进行了修改，形成草案修改稿。7月上旬，刘友凡副主任带领调研组到华中师范大学专题听取该校及华中科技大学、中南财经政法大学、华中农业大学、中南民族大学、湖北经济学院、省社科院等高校、科研单位意见，并对条例作了进一步修改，印送常委会组成人员和省人大农委。7月中旬，刘友凡副主任带领调研组，就条例中涉及的土地流转等问题，专程到大冶市刘仁八、金牛、大箕铺、灵乡、金山店、保安等乡镇，走访种养殖大户、农业龙头企业和承包户，进一步听取了意见。7月13日，省人大法制委员会召开会议，对草案进行了审议，省人大农委、省政府法制办负责同志列席了会议。7月16日，省人大常委会主任会议对草案进行了审议。现将有关情况报告如下：

一、关于条例的名称和章节。  有的委员建议，条例名称可否改为《湖北省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》；有的委员和专家提出，条例名称应删除“管理”二字;有的委员和地方提出，第二章“家庭承包”与第三章“其他方式的承包”可考虑合并。法制委员会研究认为，土地承包法2002年颁行后，国家先后制定了物权法、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法，并对土地管理法进行了修改，这些均为我省土地承包法规的上位法，采用条例而非实施办法的形式更为适宜；本条例旨在稳定土地承包关系、规范土地流转、解决经营纠纷，涉及土地发包承包、流转、征占中各方利益调整以及相关部门的管理、指导和服务等，采用“农村土地承包经营条例”的表述更为准确。据此，建议将法规名称改为《湖北省农村土地承包经营条例》。同时，将第三章并入第二章，章名为“农村土地的发包和承包”，章节顺序作相应调整。

二、关于条例的适用范围。有的委员和地方提出，草案第二条有关“农村土地”的界定建议与上位法保持一致；有的委员提出，林地的承包经营是否纳入本条例，应进一步明晰；还有的委员提出，养殖水面也应列入承包经营管理的范围。法制委员会研究认为，林地流转管理等问题可专门出台相关法规予以规范，本条例可作适当衔接，为今后立法留有必要的空间；我省是水产大省，明确将养殖水面承包经营纳入本条例调整范围，有利于养殖业发展。据此，建议一是将草案第二条第二款修改为：“本条例所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地、养殖水面，以及荒山、荒沟、荒丘、荒滩等依法用于农业的土地。”同时，在附则中增加规定：“养殖水面是指人工开挖或者天然形成的依法专门用于水产养殖的坑塘水面及相应附属设施用地。”二是草案第五条增加林业部门作为农村土地承包管理部门的规定，并将草案第五十七条修改为：“林地的承包经营管理，国家和省另有规定的，从其规定。”（草案二审稿第二条、第六条、第五十八条、第六十条）

三、关于条例的立法宗旨。有的委员、地方和专家提出，当前农村改革发展进入新时期，条例要认真总结经验，适当前瞻，充分反映农村土地承包经营的新形势、新要求，体现“三利兼顾”、“三化联动”，即统筹兼顾集体经济组织、承包方、受让方三方利益，推进新型工业化、城镇化和农业现代化。同时，土地集体所有权、承包权、经营权可以分离。据此，法制委员会建议，在总则中增加规定：“农村土地承包经营应当明晰所有权、稳定承包权、放活经营权，依照公平、公正、公开及有利于规模经营、发挥土地效益原则，稳步推进土地承包经营体制创新，促进新型工业化、城镇化和农业现代化。”“农村土地所有者、承包方、流转受让方的合法权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。”（草案二审稿第三条、第四条）

四、关于土地承包经营权的确立。有的委员和地方提出，目前我省农村土地承包时，由于农村集体经济组织不健全，很多由村民委员会或者村民小组发包，可否在条例中予以明确；有的地方提出，可否进一步理顺土地承包经营权证的办理程序，便于操作；有的委员建议，加强农村土地承包信息和档案管理等工作。据此，法制委员会建议，一是草案第六条增加规定：农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地等，依法由农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组发包。二是对草案第二十条、第二十一条有关办理承包经营权证的程序作了相应调整，明确了办理期限。三是增加规定：发包方、县级以上人民政府农村土地承包经营管理部门和乡级人民政府应当完善土地承包方案、承包合同、承包经营权证等文件的登记、建档、保管和查询等工作；建立健全四级联网的土地承包信息化管理服务系统等。（草案二审稿第八条、第二十条、第二十八条）

五、关于土地承包经营权的保护。有的委员、农委提出，保护土地承包经营权、保证土地承包关系稳定是国家的既定方针，也是本条例的立法目的；有的委员和地方提出，要加强对征地行为的规范、制约，加强对失地农民的社会保障等。据此，法制委员会建议，一是明确规定：“承包方对承包的土地享有占有、使用、收益和依法流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。”二是增加规定：集体经济组织不得以任何方式损害本集体经济组织成员的土地承包权，不得作出有差别或者歧视性待遇的决定。三是规范征收、征用、占用行为，规定“国家为了公共利益依法征收、征用承包地，被征土地的农村集体经济组织和承包方有权获得足额补偿”；乡村公益事业和公共设施等建设占用承包地，应经本集体经济组织成员多数同意，并征得承包户同意，同时对原承包户给予经济补偿，或适当调整土地。四是加强对失地农民的权益保障，规定县级以上人民政府应当为征地后失去生活保障的农民办理相应的社会保障，免费进行职业技能培训，提供就业指导服务，为其自主创业提供贷款贴息，减免相关规费等。五是规定对自愿交回承包地的农民，县级以上人民政府可制定相应政策，给予补偿、补助和相应的社会保障等。（草案二审稿第十三条、第二十九条、第三十条、第三十六条、第三十八条、第三十九条）

六、关于土地承包经营权的流转。有的委员、农委提出，条例要着力搞活土地流转，发展规模经营，促进现代农业的发展；有的委员和地方提出，要发挥农业企业、农民专业合作社、种养大户等经营主体以及社会资本在土地流转中的作用；有的委员提出，政府及有关部门要加强管理和指导，规范土地承包经营权的流转，防止流转过程中对农民权益的侵害。据此，法制委员会建议：一是规定

“农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，依法、自愿、有偿进行，尊重承包方的土地流转主体地位。”“未经承包方书面委托，任何组织和个人以承包方名义与受让方签订的土地承包经营权流转合同无效。”二是明确规定：鼓励农业企业、种养大户和其他各类经营主体通过农村土地流转建立农产品生产基地，开展规模经营，发展现代农业；鼓励社会资本和城市工商企业流转农村土地，兴办农业企业。三是明确政府有关土地流转的管理和服务职责，规定各级人民政府应当加强农村土地承包经营权流转管理和指导，建立健全农村土地承包经营权流转风险防范等各项制度，规范流转合同管理，建立流转有形市场；农村土地承包经营管理部门应当建立土地承包经营权流转服务平台，构建完善的流转信息网络，提供流转信息、法律政策咨询、流转基准价格指导、合同签订指导等服务。（草案二审稿第四十二条至第四十五条）

七、关于弃耕抛荒。有的委员和地方提出，要采取措施，防止承包地弃耕抛荒、闲置现象；有的地方提出，承包户弃耕抛荒的，可否收回承包地。法制委员会认真研究，赋予农民长期而稳定的承包权是中央的方针，土地承包法明确规定：“承包期内不得收回承包地。”鉴于弃耕抛荒在一些地方比较突出，影响粮食生产和粮食安全，一些兄弟省市规定对弃耕抛荒的实行代耕，或组织其流转，省内对此也有实践和探索。据此，建议草案第九条增加规定：“县级以上人民政府应当对弃耕抛荒土地建立调查统计制度，制定激励措施，鼓励各类规模经营主体承租、经营弃耕抛荒土地，做好土地流转工作。”“以家庭方式承包土地，承包方不能耕种的，应当委托他人代耕或者依法流转。弃耕抛荒连续两年以上的，发包方应当要求承包方限期恢复耕作，承包方逾期不耕作的，发包方应当组织代耕……”（草案二审稿第十一条）

八、关于法律责任。有的委员和地方提出，要加强对违法行为的制约。据此，法制委员会建议，一是对发包方越权发包土地等行为，除承担民事责任外，对直接责任人员处以一千元以上五千元以下的罚款；二是鉴于上位法已有规定，建议删除草案第五十三条有关非法占用土地的处罚规定；三是根据有关法律法规，增加承包方占用应当交回的承包土地的法律责任。（草案二审稿第五十四条、第五十五条）

此外，根据常委会组成人员和有关方面的意见，对草案的其他条款作删减、合并和文字修改，条款顺序作了适当调整。

法制委员会已按照上述意见提出了《湖北省农村土地承包经营条例（草案二审稿）》，建议提请本次常委会会议审议。

草案二审稿及以上报告，请予审议。