——2016年5月23日在湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议上

省交通运输厅厅长　何光中

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受省政府委托，向省人常委会报告我省农村公路建设情况，请予审议。

一、我省农村公路建设发展情况

农村公路是覆盖范围最广、服务人口最多、公益性最强的交通运输基础设施，对改善农村群众的生活质量，促进农村经济发展和农业结构的改变，促进农村社会文明程度的提高，都起着至关重要的作用。我省农村公路发展经历了三个五年计划的重要发展阶段，“十五”起步阶段“让农民兄弟走上沥青水泥路”，“十一五”快速建设阶段基本形成了农村路网骨架，“十二五”期攻坚决胜阶段实现了“行政村通畅”，特别是2015年又在全国率先实现“村村通客车”。全省农村公路与社会经济发展的关系实现了由不适配向“基本缓解”、“总体适应”乃至“均衡发展”的跨越。主要体现在以下五个方面：

（一）农村公路网络不断优化。全省以“通达、通畅”为重点，认真落实省委、省政府提出的“五年扶贫攻坚”、“100%行政村通畅”等重大部署，持续加大建设力度，农村公路得到快速发展，干支相连、镇村直达、对接循环的区域公路网络基本形成。“十二五”期，全省累计完成农村公路73184公里，占规划目标的119%，农村公路建设任务超额完成，实现了所有乡镇和行政村通沥青水泥路。截止2015年底，全省农村公路总里程达到23.2万公里，其中县道2万公里，乡道6.4万公里，村道14.8万公里，占全省公路通车总里程的91.7%，公路里程位居全国第四、中部第二。

（二）公路管养水平明显提升。省政府出台《湖北省农村公路管理养护体制改革实施方案》和《关于进一步加强农村公路养护管理工作的意见》，坚持“以县为主、分级负责，因地制宜、注重实效，全面管养、保障畅通”的基本原则，不断深化农村公路管养体制改革，逐步推动主体责任、机构人员、养护资金“三落实”，探索实践分段承包养护、委托承包养护等市场化、社会化养护作业模式，农村公路管养体系不断完善，形成了咸安区的专群结合管养模式、谷城县的协会管养模式、潜江市的合同管养模式等一批好经验、好做法，养护管理水平得到了明显提升。全省已建成的120多条农村生态文明示范路和管养示范路，引领全省农村公路向“畅、安、舒、美”方向发展。

（三）服务保障能力逐步增强。全省努力提升公路品质，不断完善公路服务功能，保障群众安全快捷出行，服务地方经济发展。各级交通主管部门严格依法实施交通建设市场监管，落实农村公路建设工程“四制”要求和“黑名单”制度，加强了农村公路质量监督。省在县市区100%检查验收、市州100%复核的基础上，每年按照不低于25%的比例对农村公路建设项目进行质量抽检，确保建设质量。全省制定实施安保工程“以奖代补”政策，大力开展农村公路安保工程、渡改桥、危桥改造等设施建设，先后启动农村公路安保工程大会战、农村公路安保工程和危桥改造三年攻坚战等活动，全力推进农村公路安保工程建设和危桥改造，“十二五”期全省共完成59055公里农村公路安保工程建设，改造农村公路危桥1369座，农村公路交通安全态势总体稳定。

（四）农村客运物流强力推进。按照省委省政府提出的到2015年底实现全省行政村全部通客车的要求，全省迅速行动、群策群力、全力以赴，因地制宜发展农村客运，取得显著成效。到去年12月15日，全省25989个行政村已全部通客车，形成以班车客运为基础、区域经营和电话约租等其他方式为补充的农村客运经营模式，初步建成安全畅通的农村客运网络，基本满足了农民群众的出行需求。我省在全国率先实现“村村通客车”引起较大反响，人民日报头版头条进行了报导，交通运输部杨传堂部长对我省的经验和成绩给予了充分肯定，老百姓交口称赞“出家门，上车门，进城门”。在推进“村村通客车”的同时，全省整体推进农村公路、运输站场和客运物流协同发展，依托乡镇五级客运站，建设农村客运物流综合运输服务站，鼓励农村客运经营者与邮政、供销、快递物流企业合作，利用通村客车开展邮政物品、小件包裹及部分生产资料的配送等业务，推动建立和完善农村物流配送网络。

（五）扶贫攻坚交通先行。全省交通运输系统带着高度的政治责任感扶贫，带着对老区人民的深厚感情扶贫，打造大别山“老区牌”、丹江口“库区牌”和南水北调“移民牌”，规划和建设了大别山“红色旅游路”、秦巴山“环库生态路”、武陵山“清江画廊路”和幕阜山“休闲旅游路”等4条共计3813公里特色扶贫路，惠及29个贫困县、800万人口，得到了省领导和交通运输部的充分肯定。依托片区扶贫开发、新农村建设帮扶、支持脱贫奔小康试点县、“616”定点帮扶、“1+1”对口帮扶等平台，一条条扶贫公路相继建成，不仅打通了脱贫致富的康庄大道，也拉近了党群干群距离，让民生工程升级成民心工程。

多年来，湖北农村公路建设发展亮点纷呈，建成规模、质量、影响和效益在全国居于领先位置，助推了湖北“弯道超越”，加快了振兴崛起。省人大、省政协的监督支持促进了农村公路持续健康发展，省交通运输厅认真整改落实，农村公路方面提案议案逐年下降，农村公路建设从难点、聚焦点变成“三农”发展的热点和聚力点。总结农村公路发展经验，我们有以下三个方面的体会：

一是必须坚持政府主导。省委、省政府高度重视农村公路交通发展，连续十一年将农村公路建设纳入为群众办实事的公开承诺，“三万”、“村村通客车”、农村公路安保工程和危桥改造三年攻坚战、集中连片特困地区交通扶贫等主题活动相继开展，保证了农村公路发展的连续性；各级党委、政府主要领导深入基层调研、亲自动员部署、组织协调、指挥督战，加强了组织领导；《湖北省农村公路条例》、《湖北省农村公路管理养护体制改革实施方案》等一系列地方性法规规章和规范性文件的颁布实施，使农村公路建设、管理、养护有法可依、有章可循，引领了农村公路健康有序发展。

二是必须坚持行业引导。全省交通运输部门始终坚持“三个服务”（服务国民经济和社会发展全局、服务社会主义新农村建设、服务人民群众安全便捷出行）、“五个交通”（综合交通、智慧交通、绿色交通、民生交通、平安交通）建设的指导方针，在全省交通运输行业先后开展了“提速创优年”、“服务创新年”、“质量管理年”、“三年攻坚战”（十二五”规划后三年任务攻坚）等主题实践活动，层层签订农村公路建设责任状，加快了农村公路发展进程；制定和执行农村公路建设标准和规范，强化技术指导；引导社会资本参与农村公路建设，拓宽了农村公路发展融资渠道；严格依法实施交通建设市场监管，加强了农村公路质量监督；坚持典型示范、以点带面，积极探索和推广“合同管养”、“专群结合管养”、“协会管养”等养护管理新机制，大力推行农村客运“路站运一体化”、“城乡公交一体化”发展模式和农村物流“交邮共建”模式，有力促进了农村经济发展。

三是必须坚持社会参与。各级发改、财政、扶贫等部门以关注民生、造福民众为己任，充分发挥行业优势，整合资源，集中资金，对口支援，形成推进农村公路建设的整体合力；各级人大代表、政协委员主动参政议政，为农村公路建设养护建言献策；社会有识之士、企业家、外出务工成功人士和广大农民群众，群策群力，多方筹资，通过企业赞助、捐款捐物、投工投劳等方式，主动投身农村公路建设和管理养护，成为加快农村公路发展、改善农村群众出行条件的有生力量。

在总结成绩的同时，我们也清醒地认识到，我省农村公路建设发展中仍然存在不少困难和问题。

一是供需矛盾突出。县级人民政府是农村公路建设、养护和管理的责任主体，但一些县市存在依赖心理和“等、靠、要”思想。有的县市对农村公路通达深度期望太高，希望农村公路不仅通到行政村，还要通到自然村甚至通到每家每户，而省级投资有限，地方配套能力严重不足，农村公路建设供需矛盾突出。

二是服务水平还不高。撤并行政村、居民相对集中的自然村还没有全面实现通畅；镇村断头路、循环路还没有全部修通，群众出行不方便的问题还需进一步解决。受资金和地形限制，早期修建的农村公路技术标准较低，安保设施、防护工程、桥涵设置欠账较多，抗灾能力不足，农村公路整体服务水平还不高。农村客运流量小，市场要素不全，政策支持不足，运输企业缺乏发展活力和后劲，一定程度上存在“开得通、难留住”的现象。

三是资金投入还不足。农村公路建设是社会公益事业，没有投资收益，目前建设投资来源主要是中央投资和地方政府配套资金，中央投资以车购税中央返还资金为主，省级配套以省高速公路调标费10%收益为主，市州、县市配套资金没有固定渠道。“十二五”期我省建成农村公路7.3万公里，其中中央投资119亿元，省投资约55亿元，估算市州、县市配套资金及资金缺口约为120亿元，农村公路危桥改造、安保工程等项目县市政府已无力配套，而我省有7000余座危桥改造及大量农村公路安全防护设施建设存在资金缺口，农村公路建设成本逐年提高，资金需求仍逐年增长。根据《湖北省农村公路管理养护体制改革实施方案》要求，省已按照县道每年每公里7000元、乡道每年每公里3500元、村道每年每公里1000元的标准足额落实到位，而大部分县级财政用于农村公路日常养护管理资金投入不足，更谈不上按规定逐步加大投入，以建代养现象普遍存在。

四是管理体制机制还不顺。农村公路责任主体是县级人民政府，大部分地方均由交通部门进行管理，全省县市无专职农村公路管理机构的约占35%，乡镇无专职机构的约占93%。农村公路体量庞大，涉及千家万户，仅靠现有交通部门行业管理无力支撑。由于管养机构不健全、人员不到位、工作无经费，导致管理职责不明、管养队伍不稳，日常监管不到位。农村公路点多、线长、面广，管养作业面分散，管养难度大、任务重、专业性较强，现有管养人员数量配备严重不足，公路养护专业化、市场化水平有待提升。

以上问题还需要我们在工作中采取有效措施进一步加以解决。

二、“十三五”农村公路建设工作总体要求和工作措施

“十三五”时期，是我国全面建成小康社会、实现第一个百年梦想的决胜阶段，是湖北“建成支点、走在前列”的关键时期，也是我省农村公路转型升级的重要机遇期，我们必须准确把握湖北农村公路发展所处的发展阶段和方位，科学制定我省农村公路发展目标，更加积极的作为，集中智慧、集中精力推进湖北农村公路持续健康发展。

（一）总体思路

以习近平总书记“建好、管好、护好、运营好”农村公路（简称“四好农村路”）重要指示为指导，按照交通运输部“五个坚持、五个确保”（即坚持目标引领，确保各项责任落到实处；坚持改革创新，确保提质增效升级迈上新台阶；坚持绿色和谐，确保公路事业健康可持续发展；坚持科学发展，确保人民群众安全便捷出行；坚持精准扶贫，确保基本公共服务有效供给）的要求，进一步加快农村公路发展，着力实现“四个转变”，即从会战式建设向集中攻坚转变，从注重连通向提升质量安全水平转变，从以建设为主向建管养运协调发展转变，从适应发展向引领发展转变，通过调整结构、提高标准、加大投入，促进农村公路转型升级。

（二）目标任务

——实施“六大工程”，即“提档升级工程”、“撤并村通畅工程”、“规模以上自然村通畅工程”、“安保工程”、“危桥改造工程”和“站场改造工程”。继续实施县乡公路改造，加大资源路、旅游路建设力度，有序推进农村公路连通工程和通产业园区路建设，新改建农村公路50000公里以上，力争实现100%撤并村通畅、20户以上自然村通畅，贫困地区交通服务达到全省中等水平，消除农村客运断头路，农村客运线路联网成环；推进24000公里优选通达路线窄路面升级改造、完成15000公里危险路段安全隐患整治、完成50000延米农村公路桥梁建设，基本消除现有农村公路乡道以上及村道客运线路安全隐患，不断提升农村公路整体服务水平。

——拓宽农村公路建设筹融资渠道，推动全面建立以公共财政为主的农村公路管养资金保障机制；加强农村公路管理体系建设，县市和乡镇成立农村公路管理机构，做到县有路政员、乡有监管员、村有护路员，切实做到有路必养、养必到位。

（三）工作措施

一是科学制定农村公路发展规划。规划的制定与新型城镇化建设、新农村建设和扶贫搬迁政策相适应，与社会经济发展的新情况新趋势相适应。将“五大发展理念”作为指导农村公路发展的核心和灵魂，把生态建设和环境保护作为农村公路发展的基本前提，坚持农村公路与“三农”融合协调发展，全力服务社会主义新农村和美丽乡村建设。坚持从实际出发，实事求是、因地制宜地制定农村公路建设规模和标准，引领农村公路持续健康发展。

二是全面提高农村公路通畅水平。着力改善农村客运通行条件，加大窄路改造力度，完善防护排水设施，加密小桥涵；新改建农村公路同步建设交通安全、排水和防护设施，确保“建成一条、达标一条”；进一步加快推进危桥改造工程，实现农村公路危桥专业化检测、精细化设计、标准化改造，最大程度降低造价，提升改造质量。确保每年新改建10000公里农村公路，进一步提高通畅率，打通断头路，加大连通度，形成微循环，服务和引导农村新产业发展、新园区开发和新型城镇化建设，服务和保障“美丽乡村”建设。同时，加强农村公路建设管理，进一步完善“政府监督，专业抽检，群众参与，施工自检”的农村公路质量保证体系，确保质量监督覆盖率达到100%；各县级质量监督机构设置专门的检测人员、检测设备，对每个项目作质量检测，出具质量鉴定书，确保农村公路质量合格率达到100%。

三是进一步加强农村公路养护管理。“三分建、七分养”，坚持建设是发展，养护管理也是发展并且是可持续发展的理念，建立健全“县为主体、行业指导、部门协作、社会参与”的养护工作机制，充分发挥乡镇人民政府、村委会和村民的作用，逐步完善农村公路管理机构，切实落实人员和经费，将日常养护经费落实作为考核指标，真正实现有路必养、养必到位。全面建立以公共财政为主的农村公路养护资金保障机制，推动将农村公路养护纳入一般转移支付基数，切实落实养护资金。平稳有序推进养护市场化改革，建立政府与社会合理分工的组织模式，大力推行政府购买服务，加快养护专业化、机械化、规范化进程，全面提高养护效率。

四是进一步完善农村客运发展长效机制。按照省委办公厅、省政府办公厅转发的《省委财经办（省委农办）省交通运输厅关于巩固“村村通客车”成果建立农村客运发展长效机制的意见》，认真落实农村客运发展的目标任务和政策保障措施。省级财政积极支持农村客运发展，建立农村客运发展考核通报机制。各地结合自身实际，出台配套政策，建立完善路、站、运、管、安五位一体的农村客运长效发展机制，确保新开通的农村客运车辆长效稳定运行。积极推进城乡交通一体化进程，加快农村物流发展，努力建成覆盖县、乡、村三级的农村客运物流网络。

五是进一步推进“四好农村路”建设。“四好农村路”建设是“十三五”农村公路工作的核心任务和重要载体，省交通运输厅已经印发《关于推进“四好农村路”建设的实施方案》。按照“好中选好、优中选优”和“经验突出、可推广、可复制”的原则，深入推进“四好农村路”建设，努力培树一批“四好农村路”示范县，进一步完善农村公路管理体制机制，推动农村公路提档升级。研究出台激励政策和奖惩措施，充分调动县级人民政府的创建积极性。

六是进一步保障农村公路发展资金。全面建立以公共财政分级投入为主，多渠道筹措为辅的农村公路资金筹措机制。在积极争取国家更多资金支持的同时，争取更多省级财政资金投入；充分发挥上级投入的杠杆作用，强化制度激励效果，调动地方的积极性，争取政府债券、各类扶贫和整合涉农资金向农村公路倾斜；建立各级政府与国开行、农发行等金融机构合作，支持农村公路建设的资金筹措机制。建立省级补助资金与绩效考核、地方配套等挂钩制度，加强检查考核，对项目的实施进度、质量、养护管理职责履行情况等进行综合考核，将考核情况与农村公路切块规模挂钩。

七是进一步完善农村公路管理体制机制。督促县级政府切实落实农村公路发展的主体责任，建立健全农村公路管理机构，进一步完善、细化县、乡镇、村的管理职责，探索将农村公路建设和管理养护纳入各级政府目标考核体系，解决责、权、人、事分离和管理缺位等问题。

八是全力打好交通扶贫攻坚战。扶贫攻坚，交通先行。坚持“五大发展理念”，按照省委、省政府“精准扶贫、不落一人”的总要求，抓紧修订完善《湖北省“十三五”交通扶贫规划》，进一步加强贫困地区交通基础设施建设，大力提升运输服务能力和水平，到2019年，贫困地区全面建成“外通内联、通村畅乡、客车到村、安全便捷”的交通运输网络，所有县市通高速公路、所有乡镇通二级以上公路、所有撤并村及20户以上的自然村通沥青水泥路。“十三五”期，52个贫困县（含15个国家确定的革命老区县）农村公路建设投资争取达到132亿元（约占全省农村公路投资总额的76%）。

三、建议和请求

（一）加快农村公路立法进程

修订《湖北省公路路政管理条例》已经纳入2016年省人大立法计划，省人大常委会已开展省内立法调研，恳请进一步加大调研和指导力度，确保年内出台该条例。《湖北省农村公路条例》已实施近十年，随着农村公路的迅猛发展，新情况新问题不断出现，特别是随着财税体制改革和燃油税改革的不断深化，农村公路建设管理资金使用和事权划分都发生了深刻的变化，亟需对《湖北省农村公路条例》进行修订，恳请省人大尽快将《湖北省农村公路条例》修订纳入立法计划。

（二）稳定省级资金投入

目前我省农村公路建设没有稳定的投资来源。为了稳定“十三五”农村公路省级资金投入，省将建立以公共财政分级投入为主的农村公路资金筹措机制，建议将农村公路建设省级补助资金纳入财政一般预算。

（三）加大监督指导力度

我省农村公路建设取得的成绩与省人大的支持和监督密不可分。各级人大代表深入到建设一线检查指导工作，提出了很多很好的意见和建议，推动了农村公路的快速发展，农村公路建设管理也逐步走向规范。恳请省人大常委会进一步加大指导和监督检查的力度，促进我省农村公路全面协调可持续发展。我们将在省人大常委会的监督指导下，进一步履职尽责，奋发前行，加快我省农村公路建设，为服务全省经济社会发展，为在中部地区率先全面建成小康社会提供强有力的交通运输保障。

以上报告，请予审议。