——2015年11月23日在湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第十八次会议上

省食品药品安全委员会办公室主任 省食品药品监督管理局局长  李昌海

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受省人民政府的委托，现就《湖北省食品安全条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：

一、制定的必要性食品安全涉及千家万户，关系到每一个人的身体健康和生命安全，关系到经济发展和社会和谐稳定，是重大的民生问题、经济问题、政治问题和社会问题，是国家公共安全体系的重要组成部分。2009年《食品安全法》颁布实施以来，我省食品安全工作取得积极进展，食品安全形势总体稳中向好。在国务院食品安全办、食品药品监管总局、中央综治办共同组织开展的食品安全工作考核评价中，我省连续两年排名第5，食品安全监管工作迈入全国“第一方阵”。同时，随着经济不断发展、改革不断深化，影响和制约我省食品安全的深层次矛盾和问题尚未得到根本解决，尤其是食品安全法制建设与我国经济社会发展新常态和全面依法治国新要求越来越不相适应，矛盾日益凸显，迫切需要通过立法来统筹引领推动。因此，制定上合法律、下合省情、科学完备的食品安全地方性法规，对于加强和推进食品安全工作，守住“舌尖上的安全”具有十分重要意义。

（一）制定《条例（草案）》是巩固食品药品监管体制改革成果的需要。2013年以来，我省根据党中央、国务院关于改革完善食品药品监管体制的要求，将食品药品安全监管机构职能作了重大调整。目前，全省食品药品监管体制改革基本完成，机构职能和人员调整全部到位，省市县乡四级食品药品监管网络基本形成，为强化食品安全监管提供了体制保障。为了适应改革需要，迫切需要通过立法进一步巩固改革成果，理清监管边界，明确各方责任，强化责任追究，实现食品安全监管无缝衔接。

（二）制定《条例（草案）》是解决当前食品安全领域存在的突出问题的需要。2009年以来，尽管旧的《食品安全法》在我省得到全面贯彻实施，但是，由于新旧《食品安全法》在有些方面规定得不够全面具体，导致监管工作中出现无法可依或有法难依的问题。例如：新旧《食品安全法》对点多、面广、量大且带有地方特色的食品生产加工小作坊、食品摊贩和小餐饮（以下简称“三小”）都没有作出具体规定，而是授权地方根据本地实际制定具体管理办法。5年来，由于我省没有出台相应的食品安全地方性法规或规章，管理缺乏依据，导致食品生产加工小作坊、食品摊贩和小餐饮脏、乱、差的现象始终没有得到根本解决，既扰乱了食品市场秩序，又给人民群众的生命安全带来威胁。近年来，我省先后发生的武汉“毒豆芽”案、鹤峰假酒案、咸丰面包中毒案等，都是无法监管的小作坊制造出来的。其次，对于食用农产品产地准出、食品添加剂使用贮存管理、特殊食品宣传销售、无实体店铺经营管理、集体聚餐、对外配送食品、餐厨废弃物处理等现实问题，现行法律法规都没有明确规定，导致近年来这方面的投诉举报居高不下，人大代表、政协委员多次呼吁加强食品安全地方立法。

（三）制定《条例（草案）》是适应我国食品安全新形势新任务的需要。党的十八届三中全会提出“完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度”。党的十八届四中全会提出“加快保障和改善民生，完善食品安全等方面的法律法规”。党的十八届五中全会提出“推进健康中国建设”、“实施食品安全战略”。在2013年中央农村工作会议上，习近平总书记强调：用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。李克强总理多次强调，要健全覆盖从农田到餐桌全过程最严格的监管制度，确保农产品质量安全和食品安全。省委十届四次全会提出，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，形成覆盖食品药品生产、流通、使用全过程的闭环式监管链条。在2014年初全省农村工作会议上，省委书记李鸿忠指出，要“重力、重责、重典”治理食品安全问题，提出建立食品安全“十大体系”。为了贯彻落实上述会议精神，迫切需要通过立法将这些新观念、新要求变成全社会共同遵守的行为准则。其次，今年4月24日，十二届全国人大常委会第十四次会议审议通过了新修订的《食品安全法》，授权地方制定食品生产加工小作坊和食品摊贩等管理办法。依照立法法规定，地方应该在该法实施后一年内制定出台具体管理办法，如果在规定期限内不能出台的，应当依法向全国人大常委会说明情况。因此，制定《条例（草案）》也是立法法的要求。

二、《条例（草案）》形成过程为了做好我省食品安全立法工作，省人大常委会党组副书记、副主任田承忠率省人大财经委成员和省食品药品监督管理局有关同志，多次赴省内外进行调研考察。省政府法制办通过官方网站公开征求社会公众的意见建议，会同省食品药品监督管理局组织有关人员专程赴山东省考察学习，先后在黄石、随州召开座谈会，广泛征求各地各部门和食品生产经营者对《条例（草案）》的意见建议。省人大财经委组织召开了《条例（草案）》立法专家论证会。在公开征求社会公众和各地各部门意见基础上，省政府法制办会同省食品药品监督管理局专门组织召开了食品生产加工小作坊、食品摊贩和小餐饮经营业主座谈会，听取他们的意见和建议。经过反复讨论修改和制度廉洁性评估，形成了《条例（草案）》，并经省政府常务会议审议通过。

三、需要说明的几个问题（一）关于立法思路。在《条例（草案）》审修过程中，主要把握以下几点：一是在指导思想上，认真贯彻省委省政府关于加强食品安全工作的重要精神，通过地方立法将十八届三中、四中、五中全会精神在我省落到实处。二是根据上位法的规定，将授权地方立法的内容予以细化，主要包括食品生产加工小作坊、小餐饮和食品摊贩的具体监管措施，地方特色食品的标准制定等内容，实现与上位法有效衔接。

三是正确处理好食品安全监管与推动产业发展的辩证关系，在建立严格的食品安全监管制度的同时，推动我省食品产业加快发展和走向现代化，从根本上保障食品安全。四是正确处理好政府监管与提供服务的关系，在加强监管的同时，对政府引导、服务措施和诚信建设等提出要求，促进食品产业健康有序发展。

（二）关于社会共治。根据新的《食品安全法》有关社会共治的要求，《条例（草案）》规定了县级以上人民政府应当将食品安全工作纳入国民经济和社会发展规划，加强食品安全监督管理能力建设，为食品安全管理工作提供保障（第三条）。对食药、农业、卫生等部门，乡镇人民政府和食品药品安全委员会在食品安全工作中的职责作了规定（第四条、第五条、第六条）。按照“谁生产、谁负责；谁经营，谁负责”，规定食品生产经营者应当依法落实法定的食品安全主体责任，接受社会监督，承担社会责任；各级人民政府、食品安全相关部门、新闻媒体和食品行业协会、消费者协会应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的宣传普及工作，提高食品安全社会共治意识（第七条）。

（三）关于食品安全风险监测和地方标准。按照上位法的规定，《条例（草案）》对食品安全风险监测和评估作了相关要求。规定：省卫生行政部门会同省食品药品监督管理、质量监督等部门，制定、实施和调整食品安全风险监测方案（第八条）。同时，规定了风险监测网络建设、信息通报以及疾病预防控制机构的职责等（第九条、十条、十一条、十二条）。上位法授权省卫生行政部门制定并公布食品安全地方标准，结合我省实际，《条例（草案）》对地方标准的内容、审查、跟踪评价、公开与解释等作了规定（第十五条、第十六条、第十八条）。

同时，鼓励企业制订严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准，在企业内部适用（第十七条）。

（四）关于食品生产加工小作坊、小餐饮和食品摊贩。新修订的《食品安全法》规定食品生产加工小作坊和食品摊贩等“三小”的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。立足社会主义初级阶段，立足基本国情和省情，按照疏堵结合的原则，在借鉴外省经验的基础上，本着宽进严管的方针和促进其标准化、规模化发展的要求，《条例（草案）》对食品生产加工小作坊和小餐饮实行有条件的许可制度，而对食品摊贩实行登记备案制度（第三十一条），以适应大众创业、万众创新的要求。对食品生产加工小作坊和小餐饮规定了保证食品安全所必须具备的最基本准入条件和基本要求。同时，《条例（草案）》还设定了食品生产加工小作坊、小餐饮、食品摊贩相关的行业性禁止规定（第三十四条、第四十二条、第五十一条）。《条例（草案）》规定，乡镇人民政府、街道办事处会同城市管理行政执法部门，按照方便群众、合理布局、保障安全的原则，根据城市或者乡镇规划要求，统筹考虑交通、噪声、市容等因素，划定食品摊贩经营区域或指定经营场所，确定经营时间，并向社会公布（第四十八条）。

（五）关于监管服务和派出机构职权。《条例（草案）》在保证食品安全，保障人民群众的身体健康和生命安全的同时，注重推动食品行业的健康发展，规定各级人民政府及其有关部门应当采取简政放权、规范透明、便民高效等措施优化食品产业发展环境，鼓励和支持食品生产经营者采用先进技术和先进管理规范，提高食品安全管理水平，向规模化、集约化、标准化方向发展（第五十二条）。为了体现分类管理的要求，《条例（草案）》规定食品药品监督管理部门对食品生产经营者建立食品安全信用档案，实行风险分级、信用分类管理（第五十五条）。为了便于基层食品药品监管机构及时查处违法行为，提高监管执法效能，依照上位法规定，《条例（草案）》明确食品药品监督管理部门在乡镇、街道或者特定区域设立的派出机构，可以对食品生产加工小作坊、小餐饮、食品摊贩作出警告和一定数额罚款的行政处罚，具体执法权限由省食品药品监督管理部门制定，报省人民政府批准（第五十九条）。

此外，《条例（草案）》还就食用农产品产地准出（第十九条）、食品添加剂使用和贮存管理（第二十二条）、特殊食品宣传销售（第二十四条）、无实体店铺经营管理（第二十五条）、对外配送食品（第二十六条）、集体聚餐（第二十七条）和餐厨废弃物处理（第二十九条）等作出了规定。对新的《食品安全法》中未涉及到的食品生产加工小作坊、小餐饮和食品摊贩等违法生产经营食品的行为，设定了行政处罚条款；对政府机关及其工作人员的违法行为，规定了相应的法律责任。

以上说明并《条例（草案）》，请予审议。