——2016年7月26日在湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第二十三次会议上

省人大常委会副主任  张岱梨

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

为推动《中华人民共和国旅游法》和《湖北省旅游条例》在全省的贯彻实施，根据省人大常委会2016年度工作要点，省人大常委会执法检查组于6月至7月初开展了旅游法律法规执法检查。下面，我受执法检查组的委托，向常委会报告有关情况。

一、执法检查总体情况2013年4月，第十二届全国人大常委会第二次会议审议通过了《中华人民共和国旅游法》，于当年10月1日起施行。2015年4月，本届省人大常委会第十四次会议修订通过了《湖北省旅游条例》，于当年6月1日起施行。本次执法检查在新修订的省旅游条例颁布实施一年的时候开展，目的是通过检查,推进旅游法律法规的深入有效实施，保障旅游者和旅游经营者的合法权益，保护和合理利用旅游资源，规范旅游市场秩序，促进我省旅游业科学发展。

今年3月中旬，省人大常委会主任会议通过了《湖北省人大常委会关于检查全省旅游法律法规贯彻实施情况的方案》。根据方案要求，4月至5月，省政府及有关部门、各市州直管市林区政府进行了自查，各市（州）、直管市、林区人大常委会对本行政区域内旅游法律法规的贯彻实施情况进行了检查。6月至7月初，省人大常委会执法检查组分为5个小组，赴武汉市、襄阳市、宜昌市、荆州市、十堰市、荆门市、鄂州市、黄冈市、随州市、咸宁市、恩施土家族苗族自治州和神农架林区开展了执法检查，共检查景区景点56个，召开汇报会、座谈会18次，详细了解旅游法律法规贯彻实施情况，充分听取各方面意见和建议。7月12日上午，省人大常委会执法检查组听取了省政府的汇报，省直有关部门分别提交了书面汇报材料。7月12日下午，执法检查组召开全体会议，对执法检查报告初稿进行了认真讨论。

为落实真监督、真支持的要求，本次执法检查注重在以下几个方面下了功夫：一是加大省人大常委会执法检查组抽查力度，抽查和自查相结合，通过省、市（州）、直管市、林区人大常委会联动，执法检查在地域上做到了全覆盖。二是综合运用多种检查手段,明察暗访,了解实情。执法检查组听取了当地政府及有关部门的汇报，与旅游饭店、旅行社和景区负责人及导游代表分别进行座谈，到旅游景区景点实地查看旅游基础设施和公共服务情况，随机听取游客的意见，对旅游市场秩序和公共服务进行针对性检查。三是坚持问题导向，对检查中发现的问题，当即反馈给有关地方政府，要求认真研究解决，体现了监督与支持的统一，促进了工作。

二、贯彻实施旅游法律法规的主要工作和成效检查组总体认为，旅游法和新修订的省旅游条例实施以来，省政府及各地政府高度重视，认真宣传贯彻，依法履行职责，做了大量工作，全省贯彻实施旅游法律法规主要取得以下成效。

（一）加强法律法规学习宣传，营造依法治旅良好氛围。旅游法及修订后的省旅游条例颁布后，省政府就学习贯彻旅游法律法规进行了安排部署，要求各地各有关部门认真抓好落实。省旅游局编印了《湖北省旅游条例》单行本，并在旅游行业分期分批组织了专题培训。各地利用报刊、广播电视等传统媒体和微信、微博等新兴媒介，通过法律解读、知识问答等多种形式开展旅游法律法规宣传。武汉、黄冈、咸宁、鄂州等地在“3?15”消费者权益保护日、“5?19”中国旅游日、“12?4”法制宣传日等时间节点组织旅游志愿者进街道、进社区、进机关、进企业、进景区，讲解法律知识、解答法律疑问。旅游企业把旅游法律法规纳入全员培训内容，形成了学习宣传旅游法律法规的氛围。

（二）建立健全旅游管理体制机制，加强旅游规划与促进工作。省政府及各地政府认真落实省旅游条例关于“县级以上人民政府应当加强对本行政区域内旅游业发展的组织领导”的要求，省政府先后出台了《关于促进旅游业改革发展的实施意见》、《关于进一步促进旅游投资和消费的实施意见》等一系列文件。建立健全旅游综合协调机制，将省旅游局升格为省旅游发展委员会，强化了综合管理职能。坚持规划引领，省政府印发了《湖北省旅游业发展“十三五”规划纲要》，各市州、县市区高度重视十三五旅游规划编制工作，全省旅游规划体系基本形成。

（三）注重旅游资源保护与可持续利用，旅游业发展势头强劲。全省各级政府认真落实省旅游条例关于旅游资源保护与利用的有关规定，坚持保护优先原则，采取推进全省生态保护红线划定工作，严格执行环境影响评价制度；对国家、省级森林公园、湿地公园、自然保护区等禁止开发区域，严格实行林业地审批管理，严防项目建设对森林资源保护产生明显不利影响；严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地，在符合生态环境保护要求和相关规划的前提下，对使用荒山、荒地、荒滩及石漠化土地建设的旅游项目，优先安排计划指标等措施，规范旅游资源的开发和利用。十堰市坚持“外修生态、内修人文”，取得明显成效。强力推进旅游项目建设，全省旅游业呈现出发展加速、升级进位的良好态势。

2015年全省旅游总收入突破4300亿元，旅游业总收入相当于GDP的14.58%。全省旅游综合收入过百亿元的市州由2010年的6个增加到11个，其中武汉、宜昌、十堰、襄阳、咸宁、恩施6个市州突破200亿元。全省旅游业综合竞争力由“十一五”末的全国第13位上升到第10位，位于全国旅游业第一方阵。

（四）加强旅游监督管理，保障旅游者和旅游经营者合法权益。省政府出台《关于加强旅游市场综合监管的通知》，建立联合监管制度，形成了旅游、工商、公安、质量监督、物价等部门协作联动的旅游市场整治机制。开展旅游市场秩序专项整治活动，重点整治了非法或违规经营、低质低价竞争、强迫或变相强迫消费、非法网络经营等扰乱旅游市场的行为和游客反映强烈的“黑车”、“黑导”、“黑店”等问题，查处了一批典型案例，规范了市场秩序，维护了旅游者合法权益。加强旅游行业安全管理，落实安全生产责任制度，不断提高旅游应急处置能力。旅游法律法规实施以来，我省没有发生旅游安全事故，没有发生重大扰乱旅游市场的行为，没有发生重大旅游质量投诉。

（五）加强旅游公共服务建设，公共服务能力得到提升。省政府及各地政府高度重视旅游公共服务体系建设，以“厕所革命”为突破口，以旅游交通标识引导系统、游客集散服务中心、旅游停车场和中转站建设为重点，整体谋划、协调推进，取得明显成效。2015年新建旅游厕所375座，改建旅游厕所493座，全国旅游厕所工作现场会在我省召开。加快推进智慧旅游建设，全省各级旅游部门和旅游企业利用网站、微信、微博等推出全新旅游资讯平台。推进旅游标准化建设，开通了“湖北旅游标准化工作信息交流平台”。

三、贯彻实施旅游法律法规存在的主要问题从执法检查情况看，当前旅游法律法规实施过程中仍存在一些突出问题，必须引起高度重视。

（一）法律法规宣传普及力度不够。一是旅游法律法规涉及的政府部门中，有的对旅游法律法规规定的相关职责不够清楚。二是旅游企业和从业人员对旅游法律法规知之不多，有的旅游经营者对法律法规规定应该享受的优惠政策不够了解，有的旅游从业人员只知道有旅游法，不知道有省旅游条例。三是对全社会的宣传普及不够。调研中我们随机询问游客，他们基本上不知道国家有旅游法，更不知道湖北省有旅游条例，旅游者对自身权利义务知之甚少。

（二）旅游法律法规配套制度建设滞后。一是法律法规规定需要制订配套制度的，目前尚未制订。如在旅游规划执行评估、景区开放管理、景区流量控制、安全风险提示、高风险旅游项目等方面，还没有制定具体制度。二是旅游法、省旅游条例规定旅游主管部门或其他有关部门具有执法权，但政府在部门职责划分上没有进一步细化，导致有的地方各部门在某件事情上要么都管、要么都不管，出现推诿扯皮的情况。三是完善行业自律制度、推动旅游业诚信建设等方面的工作需要进一步加强。

（三）跨区域规划和旅游资源还未得到有效整合。在省内一些重点区域，旅游资源和基础设施在一定程度上处于分割状态，未能很好地实现整合规划、统一开发和一体化发展。如大洪山分属随州、荆门的三县市区，规划、开发、建设、促销、管理尚处于各自为政状况；清江分属于宜昌、恩施两个市州，目前也没有形成统一的旅游品牌，对外形象还不鲜明；三国文化资源还处于分散状态，没有形成系列，已有的产品没有串珠成链等。

（四）保护和开发利用的矛盾在一些地方还比较突出。在旅游资源的开发利用过程中重开发轻保护、重经济效益轻环境效益的倾向依然存在。一些地方在旅游资源开发利用时缺乏统筹规划，或者规划不落实，过度开发、粗放开发、重复开发的现象仍不同程度存在。有些地方和企业开发利用旅游资源时没有处理好与当地居民的利益关系，居民、旅游者和旅游经营者权益之间存在矛盾。一些景区没有协调好与文物保护、宗教活动等方面的关系，顾此失彼。在旅游旺季，不少传统知名景区客流量超载问题比较突出，增加了旅游安全风险，加大了旅游资源保护的压力。

（五）旅游基础设施建设和公共服务水平不适应旅游强省建设的需要。一是旅游交通瓶颈制约问题依然存在。一些地方的大交通和小交通衔接不畅，城市与交通干线通达旅游景区公路等级低、行车速度慢、旅途耗时长，像5A级景区恩施大峡谷、世界文化遗产唐崖土司城这样的景区也存在连接景区的公路档次低的问题。二是旅游信息服务还不能满足需求。部分城市和景区旅游信息获取不便，咨询服务网点不够，政府信息和市场信息结合不足，线上线下咨询服务未能有效结合。三是旅游厕所等基础设施还不完善。一些地方的旅游集散中心、停车场与旅游者的增长规模不相适应，游客难以及时有效地得到疏散；一些城市和景区的旅游厕所总量不足、管理不善；一些道路和景区的旅游指示牌偏少，而且不规范，致使游客看不明白、经常走错路线。检查中发现，有的景区在核心游览项目不对外开放时，没有提前对外告知，造成部分游客包括外国游客慕名而来扫兴而归。

（六）旅游市场主体培育不够且产业链条不长。一是缺少具有引领性和示范性的大型旅游企业特别是综合性旅游企业，部分旅游企业经营困难。二是旅游产品结构较为单一，旅游产业链条不长，不仅购物、娱乐等旅游基本要素的发展处于短板状态，旅游业与文化、商贸、科技、新型工业、现代农业的融合也未取得根本性突破。如我省是制造业大省，但游艇、旅游房车、游览缆车等旅游装备制造业还相对落后于外省；旅游商品的自主开发还很不够，一些城市、景区充斥的是外省旅游商品等。

（七）旅游市场秩序中的突出问题还没有根本好转。有的地方没有旅游管理部门，旅游市场监管处于自发状态。有的地方没有旅游市场监管机构或者有机构无人员、缺人员。有的地方还存在着旅游部门想监管又监管不了、其他部门该监管而没有监管的现象，综合监管机制还没有真正建立起来。有的地方对旅游执法人员培训抓得不紧，部分执法人员能力和素质不高。由于有的地方综合监管不力，旅行社及导游经营欺诈和强制消费等现象时有发生，“黑社”、“黑导”、“黑车”问题依然存在。因违规成本低，少数旅行社不履行合同义务，有的导游违反职业操守，在购物、交通、用餐、娱乐等方面损害游客消费权益；一些旅游景点过度依赖“门票经济”，收费不合理，甚至存在另行付费、捆绑销售等变相涨价现象。

（八）促进旅游发展的政策在有的地方没有落实到位。检查中发现，部分地方没有执行省旅游条例和省政府文件关于宾馆饭店适用一般工业企业相同的用电价格标准的规定。一些地方反映，省旅游条例规定，“支持旅行社参与政府采购和服务外包，接受国家机关、企业事业单位和社会团体的委托，为有关公务活动提供交通、住宿、会务等服务”，但财政部门对旅行社开具的发票不予报销。

（九）旅游人才问题成为制约旅游业发展的短板。检查中发现，导游人才队伍建设滞后，优秀导游人才流失严重、季节性供需矛盾突出。许多旅游企业反映，高端旅游管理人员稀缺，企业管理层学历偏低，专业技术人员不足，且从业人员流动性大、离职率较高等问题突出。我省旅游发展第三方评价报告显示，旅游专业人才培养滞后于旅游发展的增长形势。一方面，高素质旅游人才供给不足，以导游为例，全省中级导游人数为701人，仅占全省导游总数的3.2%，中高级导游服务人才较为匮乏。另一方面，部分市州旅游人才培育出现增长停滞现象，与全省旅游业高速发展的态势不匹配，不利于旅游产业的持续健康发展。

四、进一步贯彻实施旅游法律法规的建议法律的生命力和权威在于实施。为深入贯彻落实旅游法律法规和全省旅游发展大会精神，针对本次执法检查中发现的问题，检查组提出以下建议：

（一）加大旅游法律法规宣传普及力度。普法宣传是法律实施的基础和前提。省政府及各地政府要认真落实普法责任制，把旅游法律法规的宣传普及作为法律实施的长期性基础性工作，在继续抓好政府及旅游主管部门学习的同时，进一步加大相关部门法律法规宣传学习的力度。要加强对旅游市场综合监管人员的法律法规和执法程序培训，加大对旅游从业人员的依法经营培训力度，使其准确把握旅游法律法规的内容，牢固树立依法兴旅、依法治旅的意识。要注重旅游法律法规宣传的广泛性，充分发挥新闻媒体在旅游法律法规普法中的作用，提高普法实效，引导游客自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，理性消费、文明出游。

（二）加快完善旅游法律法规配套制度。旅游法律法规配套制度建设，直接关系到旅游法律法规的全面正确实施。要抓紧对现行旅游法律法规配套制度的梳理工作，抓紧修订不符合旅游法律法规的制度和政策。有立法权的市州要立足实际，研究制定与旅游法和省旅游条例配套的旅游管理法规和规章，形成系列规范的制度。要重视发挥旅游行业协会作用，鼓励和支持他们完善行业自律制度，依法依章程履行职责。

（三）加强旅游资源的保护、有效整合和可持续利用。要高度珍惜大自然赋予湖北的宝贵财富，更加重视生态环境保护，用最严厉的手段制止过度开发等问题，使旅游发展与资源环境承载能力相适应。要加强规划引领，按照“全域旅游”的发展方向，做好全域规划，加强旅游项目规划与土地利用规划、环境保护规划、城市建设规划等规划之间的衔接、协调和融合。要创新综合协调机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用，解决省内一些跨行政区域的旅游重点资源和设施（如大洪山、清江）在一定程度上处于分割状态的问题。要对区域内旅游资源进行有效串联整合，建立资源共享、共同推进的区域旅游合作新机制，实现整体规划，统一开发和集群式发展，形成拳头产品和核心竞争力。

（四）加强旅游市场综合监管。要认真贯彻《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》，依法落实责任，强化政府的领导责任，明确各相关部门的监管责任，落实旅游企业的主体责任，发挥社会公众的监督作用，加快建立权责明确、执法有力、行为规范、保障有效的旅游市场综合监管机制，进一步解决扰乱旅游市场秩序、侵害旅游者合法权益的突出问题。要创新旅游市场综合监管机制，制定旅游市场综合监管责任清单，向社会公开旅游部门及公安、工商、交通运输、文化、税务、质监等部门的职能、执法依据、实施主体、执法权限、监督方式等事项，强化联合执法协调监管的相关工作机制。要推进旅游市场监管随机抽查，加强对旅游市场综合监管的监督，把旅游市场秩序整治和服务质量纳入政府质量工作考核。要加强旅游市场综合监管经费等基础保障，提高旅游市场综合监管能力，提升综合监管效率和治理效果。最近，最高人民法院与国家旅游局就建设旅游法庭事宜已联合发文，建议省政府及各地政府认真研究贯彻落实的意见。

（五）完善旅游公共服务体系建设。旅游业已经进入了大众化发展的新阶段，网络旅游快速兴起，旅游者出游方式从传统的参团游越来越多地向家庭或个人自助游、半自助游转变，这对旅游公共服务建设提出了更高的要求。要以游客的评价为导向，着力补齐短板，全面提升旅游公共服务水平。要继续加强旅游交通设施建设，促进交通旅游一体化发展。要深入推进厕所革命，统筹旅游区域安全防护、紧急救援、气象监测、供水供电等基础设施建设，加强旅游景区周边环境整治，推进旅游标识系统建设，加强停车场、自驾车营地建设，推进旅游集散中心和咨询服务中心建设。要加快旅游大数据建设，建立智慧旅游公共服务平台，加大旅游公共服务信息的互联网采集和运用，推动旅游公共信息数据向社会开放，及时向游客发布气象、安全、景区流量等必要信息，提高游客出游的舒适度和便利性。

（六）加强旅游人才队伍建设。建设一支高素质的旅游人才队伍，既是当务之急，也是长远之计。要认真研究旅游业发展的新趋势和人才的新需求，科学编制旅游人才发展规划。要加强对全省旅游教育资源的有效整合和利用，推动旅游教育与旅游产业无缝对接，鼓励支持旅游院系学科发展，发展旅游职业教育，加强重点人才、实用性人才和紧缺性人才培养。要强化旅游从业人员在职培训。要注重旅游高端人才的引进，优化湖北旅游人才结构。要建立和完善旅游职业资格和职称制度，培育壮大职业经理人市场。要把培养旅游专业大学生纳入“一村一名大学生”计划，为乡村旅游发展提供人才支撑。

（七）加大旅游促进政策落实力度。没有强大的旅游市场主体，就没有强大的旅游产业。培育壮大旅游市场主体，离不开政策的扶持。近年来，国家和我省都出台了一系列支持旅游企业发展的政策，建议省政府对这些政策的落实情况进行检查督办。要加快设立省旅游产业基金，以财政资金为引导，募集社会资金，放大基金效应。要完善促进旅游业发展的政策措施，加大对旅游企业的金融扶持力度，完善土地利用政策，落实税费价格政策。要督促各地认真落实《湖北省旅游条例》关于“宾馆饭店适用一般工业企业相同的用水、用电、用气价格标准”的规定。要进一步扩大对外开放，抢抓国家实施“一带一路”、长江经济带和长江中游城市群建设的重大机遇，加强旅游区域合作，拓展旅游发展空间，推动旅游事业健康快速发展，努力把湖北打造成为引领中部地区旅游产业崛起的重要战略支点。以上报告，请予审议。