——2016年7月26日在湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第二十三次会议上

省人大常委会副主任  田承忠

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据省委要求，今年5月至6月，省人大常委会成立执法检查组对《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）贯彻实施情况进行了检查。

本次执法检查分两个阶段进行。第一阶段，由省政府组织省直相关部门开展自查，省人大常委会委托各地人大开展执法检查。第二阶段，在听取省政府及相关部门关于贯彻实施《食品安全法》情况的汇报后，省人大常委会党组副书记、副主任田承忠率执法检查组赴武汉、黄石、宜昌等地进行抽查。执法检查组深入宜昌市三峡物流园、青岛啤酒黄石分公司、武汉市白沙洲大市场检查食品生产经营者主体责任落实情况，听取了当地政府贯彻实施《食品安全法》情况汇报及部分省人大代表、基层监管人员的意见建议。

检查组认为，新食品安全法的修订实施，对规范我省食品生产经营活动、保障食品安全发挥了重要作用。全省各级政府及部门采取积极措施，依法加强监管，取得了明显成效，全省食品安全形势总体稳中向好。同时也应清醒地看到，我省食品安全工作仍存在法律贯彻落实不够、监管机制改革不到位、基层监管能力薄弱、上游农产品质量安全隐患多等问题。食品安全形势依然严峻，与人民群众期望还有较大差距。

一、贯彻实施《食品安全法》和食品安全工作的主要做法及成效《食品安全法》修订实施后，各级政府高度重视，认真落实监管责任，不断加强财政保障，依法加大监管力度，我省食品安全保障水平稳步提升，食品安全整体状况明显好转。2015年，全省食品抽样合格率为94.52%，比2014年提高1.89个百分点。食品药品安全公众满意度连续三年攀升。

（一）广泛宣传培训，营造食品安全法治氛围。全省各级政府和部门通过多种渠道、采取多种形式推动《食品安全法》宣传工作，从“领导干部，监管人员、从业者、社会公众”四个层面开展针对性宣传培训。全省举办领导干部食品安全工作研讨班，对领导干部进行《食品安全法》集中培训，连续三年开展基层监管所集中培训。食药监部门深入企业开展法律宣传，面向大型企业和重点监管对象举办食品安全法培训班500多次，免费发放宣传资料130余万份。省、市、县同步开展食品安全宣传周活动，通过送《食品安全法》进校园、进农村、进社区，有重点、有步骤地开展针对性宣传，以抓在校学生学法带动全社会青少年学法，以抓村组干部学法带动基层农民学法，以抓社区干部学法带动社区居民学法。

（二）深化体制改革，建立健全食品安全监管体系。根据国务院和省政府关于食品药品监督管理体制改革的总体部署，全省各级政府重新组建食品药品安全监管部门，将原来分散在质监、工商、卫生等部门的监管职能统一划归食品监管部门。省、市、县三级政府均成立食品安全委员会，定期召开会议，研究解决食品安全监管工作。各级公安机关设立食品药品犯罪侦查机构，负责查处打击食品药品安全违法犯罪行为。食品安全监管力量进一步下沉，乡镇设立监管所，逐步消除食品安全监管盲点。省、市、县、乡层层签订食品安全责任书，逐级开展目标考核，食品药品安全指数被纳入各级党政领导班子的考核指标体系，在百分制考核中占4分。通过本轮全方位的改革，全省基本建成行政管理、监管执法、技术支撑和基层监管“四位一体”的食品药品监管体系。

（三）创新监管方式，强化食品安全全过程监管。各级政府和部门加强对食品全过程的质量安全控制，抓源头、控过程、把终端，提高各环节的监管能力，实现“从农田到餐桌”全程控制。在生产环节，通过建立“湖北省食品生产动态监管系统”，在全省重点行业建立电子追溯系统，实行原辅料采购使用、生产过程控制、产品检验、出厂销售等全过程记录制度。在市场流通环节，通过建立“湖北省食品流通追溯系统”，全省近三分之一的食品经营户进入追溯系统。襄阳市开展了“肉菜流通追溯体系”建设，被商务部纳入全国肉菜流通追溯体系建设试点城市。在餐饮服务环节，宜昌市以“政府引导、市场运作”的思路推进小餐饮、小作坊的整治，在黄金地段建成了10多个标准化夜市消费区，实行定点定时经营。共投入资金2000多万元，推动320多家小作坊集中加工、联合经营。十堰市房县出台《房县农村集体聚餐活动食品安全管理办法》，实行申报备案与现场指导相结合的管理制度，有效解决农村集体聚餐监管难题。

（四）开展专项整治，严厉打击食品安全违法犯罪行为。新食品安全法实施以来，省食药监局联合公安机关大力开展食品安全整治工作，从品种、源头上出重拳，先后开展了食品打假“利剑”行动、“雷霆攻势”和“百日行动”。

2015年全省食药监系统共完成抽检计划18000余批次，涉及不合格食品987批次、食品生产经营单位7450家。全省共查处各类食品违法案件22916起，其中公安机关侦办刑事案件213起，先后破获了“2015?12?30”假酒案、“2016?1?20”地沟油案等一系列大案要案，涉案金额数亿元，有效遏制了食品安全犯罪蔓延势头。各地加大对食品违法行为的查处力度，恩施州2015年完成抽检4013批次，不合格640批次，不合格率为15.95%，通过抽样检测发现的案源达38%。鄂州市结合“创卫”工作，开展了“三小行业”30余次专项整治，查办各类案件200余件，收缴问题食品万余公斤。

（五）凝聚多方力量，推进食品安全社会共治。一是落实党政同责。我省在全国率先出台了《关于落实食品安全党政同责的意见》，明确各级党委政府要将食品安全作为“一把手”工程，层层落实责任，层层传导压力。二是率先在全国探索食品安全网格化管理，构建监管人员、信息员、人民群众三位一体的监管格局。我省“食品药品网格化管理”项目被评为全国“治理创新100佳优秀成果”。三是发动新闻舆论监督。省食药监局、省委宣传部等部门联合印发《关于切实加强食品药品安全宣传和舆论引导的意见》，与主流媒体签订战略合作协议，大力推介全省各地食品放心工程，弘扬诚信守法的企业和个人，发挥示范引领作用。四是引导公众参与。探索建立食品安全志愿者队伍，充分发挥志愿者在宣传法律、普及常识、收集信息、反映诉求等方面的作用。建立全省统一的12331投诉举报平台，畅通投诉举报渠道，制定有奖举报管理办法，鼓励社会公众参与食品安全监管。

二、贯彻实施《食品安全法》和食品安全工作存在的主要问题及原因从执法检查情况看，《食品安全法》的实施以及食品安全工作仍面临一些突出问题，必须引起高度重视。

（一）少数地方政府和企业对《食品安全法》贯彻落实不够，食品安全形势依然严峻。检查中发现，个别地方政府和企业没有严格执行《食品安全法》等法律法规的规定。如法律规定农产品批发市场应对农产品进行抽检，但有的市场没有按规定实行严格的抽检制度，甚至弄虚作假，而监管部门对之视而不见。有的地方政府片面追求经济效益，对食品安全违法行为打击力度不够，存在“以罚代管”的现象。少数食品企业受利益驱动，置法律、道德和人民群众的生命健康于不顾，肆意生产加工有毒有害食品，严重损害人民群众生命财产安全。近年来，尽管我省没有发生大的食品安全事故，但是一些食品安全犯罪行为仍屡禁不止，造成了恶劣的影响。这些问题的发生，其根本原因是少数地方政府和企业法治意识不强，对食品安全工作重要性认识不够，对《食品安全法》贯彻实施落实不够。

（二）《食品安全法》宣传有待加强，社会共治水平不高。全社会对食品安全的关注度高，但《食品安全法》的宣传普及程度还不够，全社会知法、守法、用法的意识还不强。目前食品安全监管工作的主力军仍是各级政府及相关部门，基层组织特别是社会、企业、协会和媒体的参与程度不高。主要表现在，一些食品企业特别是“三小”经营者对食品安全法了解不够、认识模糊，落实主体责任不到位，食品安全卫生意识与服务观念淡薄，不能按要求保证食品质量安全。食品行业协会等第三方机构普遍缺位、失位，没有发挥促进行业自律和推动行业发展的作用。人民群众对食品安全监管热情不高，主动运用法律维护自身权益的意识不强。全社会普遍缺乏对食品安全虚假信息的判断力，存在信谣、传谣的现象。

（三）食品安全监管体制改革没有完全到位，部分环节监管缺位。新的食品安全监管体制刚刚建立，仍处于调整、完善过程中，存在着各部门工作衔接不紧密、责任不明确等问题，在实际监管工作中容易出现监管空白。如有的部门反映农产品批发、零售市场食用农产品安全监管职责划转食药监部门后，农贸市场内鸡、鸭等活禽的屠宰检疫、卫生防疫处于无人管无人负责的局面，给禽流感防控带来很大困难。在机构设置上，县级食品药品检验检测机构还没有整合组建到位，目前仅30个县（市、区）检测机构正常运行。此外，一些地方在机构建设、编制审批和人员划转上存在打折扣、搞变通的现象。有的市州将食品安全纳入跨领域综合执法试点，削弱了食品安全监管力量，如武汉市部分区实行食监、质监、工商“三合一”，上级多头部署，下级疲于应付，且监管人员普遍缺乏专业知识，很难实现有效监管。

（四）上游农产品质量安全问题突出，给食品安全带来较大隐患。食品安全的源头监管薄弱，直接影响到餐桌上的安全。一是农产品产地污染。目前产地环境污染源主要有大气污染、水质污染、土壤污染，加上农业投入品长期不合理过量使用和农业废弃物不合理处置等形成的农业面源污染，极大影响了农产品质量安全。二是种养殖业非法使用农药、兽药、违法添加非食用物质以及滥用食品添加剂问题难以杜绝。从近年来查获的案件看，农兽药残留、滥用添加剂仍是食品安全的最大威胁。三是农业组织化程度低。千家万户分散生产、独立经营，无论是购进生产资料还是销售农产品都是一家一户单独面向市场，来源追溯难、去向查证难，给监管带来很大困难。四是农产品质量检测体系不健全。由于现有农产品质量标准缺失、基层监管站检测能力不足、企业不按规定进行自检等原因，农产品质量安全生产环节的检测基本流于形式。在检查中发现，绝大多数农产品没有产地证明或者购货凭证、合格证明文件等资料就直接流入市场，给食品安全留下隐患。

（五）投入不足、资源配置不合理，基层监管能力薄弱。虽然食品药品监管职能已进行整合，机构改革基本到位，但从实际工作看，现有监管力量无法适应监管工作的需要。处于监管一线的基层和农村地区普遍存在人才匮乏、资金短缺、手段单一、设备落后的问题。一些乡镇监管所的检测手段仅限于“手摸、眼看、鼻闻”的落后状态，对一些社会关注度高的食品检测项目，缺乏现场快检手段。部分乡镇监管所缺办公场所、执法车辆，如随州市45个乡镇监管所有25个所租房办公，37个所无执法车辆。有的地方公安部门食品案件办案经费难以保障。大部分地方受机构数量和人员编制的限制，没有明确乡镇街道食品药品监管机构的性质、级别和身份，导致同岗不同编，同工不同酬，一定程度上影响了队伍的稳定性和积极性。另一方面，由于食品安全监管涉及部门多，大部分单独设立检测机构，没有统一的信息化平台，左右不能共享、上下不能贯通，低水平重复建设加上资源共享能力差，造成了资源浪费，也增加了企业负担。

（六）食品安全相关法律法规滞后，标准缺失，不能适应监管形势的需要。一是相关法律法规不能适应新形势的要求。农产品质量安全法和我省实施办法颁布实施已快十年，在食品的概念、制度安排、监管主体、监管对象、检验检测、法律责任等重大内容上,与新食品安全法无法衔接。如农产品质量安全法对食用农产品没有明确的定义，容易造成混淆。又如食品安全源头监管的责任在农业部门，但现行农产品质量安全法没有明确农业部门在农产品收购、贮存、运输环节的监管权利和义务。同时对不按规定建立保存农产品生产记录等违法行为处罚力度不够，对生产主体生产销售不合格农产品的违法行为也没有规定相应处罚。二是食品安全标准体系建设不能适应监管工作的要求，在食品生产、流通领域存在有标不依、无标可依，有标难依的现象。中小企业技术落后、设备老化，无法按相关标准进行生产和流通。一些重要领域至今尚未制定标准。已有的食品标准太多、太乱，各种标准重复交叉，层次不清，有的甚至相互矛盾，使生产者、消费者、监管者无所适从。

此外，地方普遍反映，新《食品安全法》大幅度提高了处罚标准，对于食品违法行为起到了震慑作用，但对于一些轻微、非主观故意的违法行为，监管机构在执法过程中普遍存在执行难、结案难的突出问题。

三、推进《食品安全法》全面贯彻实施，进一步加强食品安全工作的几点建议新食品安全法的修订，贯彻落实了党的十八届三中全会精神，体现了习近平总书记关于食品安全“四个最严”的要求，是从根本上解决食品安全问题的法律武器。有了最严的《食品安全法》，还要有最严的执行。各级政府和全社会要牢固树立依法治理食品安全的观念，坚持学习法律、宣传法律、落实法律，切实保障《食品安全法》全面贯彻实施。

（一）加强宣传，提高认识，切实提高全社会学法、守法、用法意识。各级政府和部门要高度重视《食品安全法》宣传贯彻普及工作，要按照国家普法工作的要求，认真落实普法责任制，把加强食品安全法学习、宣传、教育作为保障食品安全的基础性工作抓实、抓好，努力营造“人人关心、人人参与、人人监督”的良好氛围。要对各级领导干部、监管人员开展法律法规、标准、科学知识、监管专业技术、应急处置能力等培训，进一步提高干部队伍依法治理食品安全问题的意识和能力。要深入基层、深入群众，采取群众喜闻乐见的形式，开展丰富多彩、生动活泼的宣传普及活动，强化消费者权利意识和监督意识，提高公众食品安全意识和科学素养，增强风险防范意识和自我保护能力。要强化食品行业自律，引导督促食品生产经营者加强法律法规和标准知识的学习培训，提升食品生产经营者自觉守法、诚信经营的意识。要正确发挥新闻媒体的监督作用，进一步规范新闻报道，提升新闻媒体的舆论引导能力。

（二）理顺体制，明确职责，确保监管不留死角。各级政府必须认真贯彻落党中央、国务院和省委关于推进食品药品监管体制改革的决策部署，全面完成监管体制改革。要切实发挥好各级政府综合协调、牵头抓总、考核督办的作用,健全完善食品安全工作制度和运行机制，细化考核指标，对于改革落实不到位的地方部门要实行问责。同时，要把体制改革与转变职能结合起来，把整合机构与加强监管能力建设结合起来，让该整合的资源得到整合，该充实的力量得到充实，把该管的切实管住管好，该放的坚决放给市场、放给社会。要解决好监管中的衔接问题，重点研究食品安全监管领域的真空地带和盲点、死角，进一步细化各部门职责，建立长效管理机制，减少监管交叉，防止监管空白，推动监管合力的形成。特别是对一些同时涵盖生产加工和餐饮、生产加工和流通业态的食品生产经营单位，如前店后厂、自产自销的餐饮单位的监管，要尽快明确监管部门、落实监管责任。要抓紧研究跨境电商、网络销售食品、网络订餐等新业态、新模式的监管问题。

（三）紧抓关键，突出重点，进一步增强食品安全监管实效。食品生产经营链条长、涉及面广，影响和制约因素多。各级政府和部门要有针对性地开展监管，切实提高监管工作的有效性。一是抓重点环节。要在食品安全监管的源头治理上下功夫，抓好农产品质量安全。积极发展现代农业，着力推进和引导食用农产品生产基地建设规模化、标准化和现代化。大力开展农、兽药残留超标、非法添加、假劣农资、产地重金属污染、农业用水污染等问题专项整治。进一步加强农产品质量安全监测，切实落实重要农产品生产基地、批发市场质量安全检验检测费用补助政策。加快互联网技术的推广应用，建立互联共享的农产品质量和食品安全信息平台，强化上下游追溯体系对接和信息互通共享，不断扩大追溯体系覆盖面，实现“从农田到餐桌”全过程可追溯。二是抓重点区域，加大力度推进食用农产品主产区、食品生产加工聚集区、食品和食用农产品批发市场、农村集贸市场、城乡接合部、学校周边等区域的治理，强化食品安全检验检测，科学制定抽检方案，加大抽检力度，提高抽检覆盖率。三是抓重点品种，《食品安全法》规定婴幼儿食品、特定人群的主辅食品、保健品以及发生食品安全事故风险较高的食品为监督管理的重点，各地要在此基础上，结合地方实际和区域特色食品特点，进一步确定本地区需要重点治理的食品品种，采取有效措施，切实加强监管。

（四）整合资源，加大投入，不断强化基层监管能力和规范化建设。食品安全监管重点在基层，难点在基层，成效也体现在基层。各级政府要严格落实国务院“四有两责”的要求，进一步在资金投入、资源配置、队伍建设上向基层倾斜，确保基层食品监管部门有足够力量和资源有效履行职责，真正打通食品监管的“最后一公里”。要建立健全食品安全资金投入保障机制，将食品安全监管人员经费及行政管理、风险监测、监督抽检、科普宣教等各项工作经费纳入财政预算予以保障。加大对检测机构基础设施、技术装备及经费的投入力度，强化食品安全项目和资金的监督管理，提高资金使用效率。要合理配置、共享检验检测资源。整合和优化现有检验检测设备和人才，对食品安全检测机构的建设进行统一规划，最大限度地减少检测机构的重复建设和资源浪费，推动检验检测资源进一步下沉，着力构建金字塔式的检测资源配置模式，即县乡两级具备基本的检测能力，承担绝大部分的检测任务，省市两级掌握高技术，负责少数高难度项目的检测。要加强基层监管队伍建设，根据各地实际，合理配备和充实食品安全监管人员，尽快明确其身份和待遇。强化监管执法队伍法律法规、业务技能、工作作风等方面的教育培训，规范执法程序，提高执法水平，切实做到公正执法、文明执法。

（五）修订完善相关法律法规和标准，为食品安全提供强有力的法制保证。目前，国家已经着手修订农产品质量安全法，我省也应该尽快启动农产品质量安全地方法规的修订工作。要根据农产品质量安全与食品安全监管新的职能分工，进一步充实、完善和细化法律链条，使食品安全监管形成“横向到边、纵向到底”的完整体系。一是要贯彻“产管并举”原则，进一步明确农业部门对农产品质量安全的监管责任。二是注意和新食品安全法衔接，做到两法并行、相互补充，同时各有侧重。三是推进全程监管，要建立包括农产品产地环境监测、生产过程控制、产地检验检测、产地准出制度、产地追溯等全过程的监管体系。四是要按照“四个最严”的要求，强化地方政府的属地管理责任，落实生产经营者的主体责任，加大对违法行为的处罚力度。

要加快食品安全标准体系建设，特别是制定和完善地方特色食品标准，鼓励企业制定严于国家标准的食品安全企业标准，对现行的国家标准、地方标准、行业标准进行清理整合，解决食品标准体系不健全以及部分标准缺乏可操作性的问题。同时要加强对食品安全标准宣传和执行情况的跟踪评价，切实做好标准的执行。

针对监管部门在执法过程中对一些轻微、非主观故意违法行为处罚难、执行难等问题，省人大常委会要在制定我省食品安全地方法规时予以充分考虑。

以上报告，请予审议。