2016年9月8日至9日，第二十二次全国地方立法研讨会在吉林省长春市召开。会议的主题是：深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，贯彻落实《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》，坚持党对立法工作的领导，总结新形势下地方立法工作的经验，进一步落实赋予设区的市地方立法权工作，促进实现良法善治。参加本次会议的有：全国人大法律委、常委会法工委负责同志和有关人员；各省（区、市）人大常委会分管副主任，法工委（法制委）负责同志；部分设区的市、自治州人大常委会负责同志等，共约300人。中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长李建国同志出席会议并作重要讲话。

省人大常委会副主任王建鸣同志、省人大常委会副秘书长滕鑫曜同志和武汉市、宜昌市、襄阳市、十堰市人大常委会相关领导参加了会议。会议期间，湖北等6个省级人大常委会和2个设区的市人大常委会作了大会交流，王建鸣以地方立法引领推动改革为题的发言，受到与会人员的充分肯定。现将会议情况报告如下：

一、中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长李建国同志讲话精神党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央就加强立法工作提出一系列新思想新观点新论断，为新形势下的立法工作指明了方向。习近平总书记指出，我们要坚持走中国特色社会主义法治道路，加快构建中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这是全面依法治国的一个重大的战略决策。我们要进一步加强和改进立法工作，加快形成完备的法律规范体系，为协调推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，努力提供坚实的法律支撑和制度保障。当前和今后一个时期，要着力抓好几方面工作，努力将地方立法工作提高到一个新水平。

（一）坚持党对立法工作的领导党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证，是中国特色社会主义法治之魂。今年初，以习近平同志为总书记的党中央总结多年来我们党领导立法的经验，出台了《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》，明确了党领导立法工作必须遵循坚持的基本原则，明确了党领导立法工作的指导思想，规定了党领导宪法的修改和解释工作、研究部署立法工作布局、领导重要法律法规规章制定工作，支持和保证立法机关充分行使立法权，加强立法工作组织保障。意见为立法工作更好地坚持党的领导提供了遵循，我们一定要认真学习、深刻领会、全面贯彻。

一是切实增强坚持党对立法工作领导的政治自觉。坚持党对立法工作的领导，是我国立法工作必须坚持的基本原则，也是必须遵循的客观规律。只有坚持党对立法工作的领导，才能保证立法工作正确的政治方向，才能保证全面依法治国的有序推进，才能保证协调推进“四个全面”战略布局目标的顺利实现。在具体立法工作中，要善于通过法定程序实现党的主张和人民意志的有机统一，善于实现立法决策与政治决策协调同步，善于运用法律手段调整利益关系、推动改革发展，从制度上、法律上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题，确保党的路线方针政策成为全社会一体遵循的法律规则。要围绕党中央和地方党委的中心任务研究确定立法项目，主动适应改革和经济社会发展需要，努力实现立法和改革发展决策相衔接。要深入研究改革涉及的立法重点难点问题，及时从立法上提出解决问题的路径和办法，灵活运用立改废释等立法形式，确保重大改革于法有据，推动改革决策得到有效实施。

二是建立健全坚持党对立法工作领导的体制机制。首先，要落实党委领导责任。有立法权地方的党委要把领导立法工作摆在更加突出位置抓紧抓好，党委主要负责同志要履行领导立法工作第一责任人职责。地方党委在研究涉及重大立法问题或立法项目的事项时，一般应有人大常委会法制工作机构负责同志列席，以便更好地贯彻落实党委的立法意图。其次，要建立健全立法机关党组向党委请示报告制度。对本地立法规划计划的确定及其重大调整，对主题重大、政治敏感、情况复杂、社会关注度高的重要法规规章的立改废释工作，对立法涉及的重大体制和重大政策调整，对重大立法争议的协调，人大常委会党组都必须及时向党委报告，由党委决策。第三，要发挥地方人大常委会党组的作用。地方人大常委会党组要认真履行政治领导责任，在立法工作中发挥好把方向、管大局、保落实的重要作用，坚决维护党中央的权威，坚决贯彻落实地方党委的决策部署。在人大立法工作中，重要问题都应经党组讨论。人大及其常委会中的党员要自觉服从党组的领导，切实把党的意图贯彻到立法工作中。

（二）努力提高地方立法质量要提高地方立法质量，就必须自觉遵循经济规律、自然规律、社会发展规律以及立法活动规律，使制定出来的法规能够反映和体现规律的要求，符合客观实际，体现党和人民的要求，真正立出高质量的法，立出管用的法。

一是要坚持依法立法。坚持依法立法，就是立法要符合立法法规定的立法权限和程序，体现合法性要求。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，而不是在这个体系之外搞出一个地方法规体系。要准确理解和把握地方立法的权限范围，切实遵循不抵触原则，自觉维护社会主义法制统一。设区的市要全面准确地把握立法权限定位，充分行使好地方立法权。如果确实有事项属于现有立法权限无法解决而国家法律和省、自治区的地方性法规又没有规定，需要制定地方性法规的，可以提请省、自治区人大常委会制定。省级人大常委会在批准设区的市制定的地方性法规时，要严格依照立法法的规定进行合法性审查，确保与上位法不相抵触。

二是要坚持人民主体地位。坚持人民立场是立法的本质要求，是立法始终富于生命力的重要保障。要正确处理好公权与私权的关系，处理好国家利益、集体利益、个人利益的关系，处理好不同社会群体的利益诉求。要推进科学立法、民主立法，坚持以民为本、立法为民，努力做到立法为了人民、依靠人民。在立法工作中，必须尊重人大代表和常委会、专委会组成人员的意见，充分发挥他们在立法中的主体作用。探索建立基层立法联系点，继续拓展公民有序参与立法途径。要建立健全科学、规范、高效的立法工作机制，不断完善立法座谈、听证、评估、公布法规草案征求意见等工作制度，建立健全立法专家顾问制度。要把党的主张和人民意愿有机统一起来，努力使每一项立法都符合宪法精神，反映人民意愿，得到人民拥护。

三是要努力增强地方立法特色。地方立法一定要在中国特色社会主义法治体系的框架内，按照“不抵触、有特色、可操作”的要求，从本地的实际出发，在增强地方特色上下功夫。有特色是地方立法始终保持活力的重要体现，也是衡量地方立法质量的一条重要标准。地方立法要做到有特色，最重要的是坚持立足中国国情和地方实际，坚持问题导向。要根据当前主要目标任务，着眼于解决本地区经济社会发展的突出问题，以保障和改善民生为出发点，选择党委决策的重点问题、人民群众关心的热点问题来进行立法，把中央要求、群众期盼、实际需要、实践经验结合起来，立符合当地实际的法，立改革发展管用的法，立人民群众拥护的法。要遵循立法自身的活动规律，把握立法节奏，区分轻重缓急，坚持立法进度服从立法质量，不急于求成，不搞立法攀比。地方立法在注重有特色的同时，要不断提高立法精细化水平，对关键条款进行深入研究，做到能具体的尽量具体、能明确的尽量明确，重在管用，切实增强地方立法的有效性、实用性、可执行性和可操作性。

（三）进一步落实赋予设区的市地方立法权工作赋予设区的市地方立法权，是全面深化改革和全面依法治国的一项重要举措，是在党中央统一领导下充分发挥中央和地方两个积极性的必然要求。立法法修改实施以来，各地稳步推进，取得明显进展，同时也还存在一些问题。各地要按照中央要求和全国人大常委会部署，高度重视这项工作，进一步深入推动落实。

一是加强对设区的市立法工作的指导。当前的一项重要工作，就是按照立法法的规定，继续推动赋予设区的市行使地方立法权。赋予设区的市地方立法权后，各省、自治区人大法制委、常委会法工委的工作量明显加大，无论是法规批准、备案审查，还是工作指导、人员培训，都面临着从未有过的压力，必须既运筹当前又谋划长远，加强指导。要加强与设区的市人大常委会的沟通协调，积极探索建立有效的指导工作机制，在立法选项、起草、审议等各个环节对设区的市提供帮助。对设区的市立法计划的制定、立法项目的确定以及法规案审议的安排，省级人大常委会法工委应提前了解，及时提出意见建议，指导设区的市起好步、开好头，逐步规范化。要继续通过加强培训、跟班学习、挂职锻炼等方式，提高设区的市立法工作人员的素质和能力。全国人大常委会法工委要进一步加强指导，加大对推进赋予设区的市地方立法权改革任务落实的督察力度；要加大对地方贯彻实施立法法、推动赋予设区的市地方立法权工作中遇到问题的研究力度，及时回答，解疑释惑；要继续举办好立法法培训班，通过各种形式帮助提高设区的市立法工作人员的政治素质和业务能力。

二是加强设区的市立法工作队伍建设。张德江委员长在去年的全国地方立法研讨会上，就设立相应立法工作机构和配备相应立法工作人员提出了明确要求，各地要认真贯彻落实。设区的市要及时设立负责法规统一审议的法制委员会、负责具体立法工作的法制工作委员会。

要通过对外招录、内部调剂等方式，配足配强立法工作力量。可结合本地实际，根据工作需要，积极从有经验、有能力的法官、检察官、政府法制工作人员及律师、法学专家学者中选拔合适的人员，充实立法工作队伍。要通过多种方式，解决立法队伍普遍存在的立法经验不足、立法能力欠缺等问题，尤其要重视在立法实践中磨练队伍，培养政治立场坚定、工作态度严谨、能力水平合格的立法人，确保地方立法权能接得住、用得好。

（四）不断加强和改进备案审查工作规范性文件备案审查是宪法法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。立法法赋予设区的市地方立法权后，立法主体数量大大增加，备案审查工作任务明显增多，维护法制统一的责任更加重大，加强备案审查工作显得更加紧迫。

一是进一步深化对备案审查工作重要性的认识。备案审查工作，从立法工作看，是实现法律体系内在和谐统一的重要保证，是立法工作的重要组成部分，是立法工作的延伸；从监督工作看，是保障宪法法律有效实施的重要举措，是维护国家法制统一的重要抓手，是监督制度的重要方面。备案审查制度是一项宪法性制度，是具有中国特色的宪法监督制度，宪法和立法法、监督法都对备案审查制度作了专门规定。党的十八届三中、四中全会就加强备案审查工作提出明确要求、作了专门部署。随着全面依法治国的推进，全社会的法治观念不断增强，人民群众对法规规章和规范性文件的合宪性合法性的关注越来越高。地方各级人大及其常委会要高度重视，将备案审查作为人大常委会的一项重点任务。

二是进一步完善备案审查工作机制。各地要认真总结已有经验和做法，抓紧研究制定和完善有关备案审查的制度规定，健全备案审查工作机制，完善备案审查工作程序，创新备案审查工作方法。要建立健全法律制定修改后地方性法规的常态化清理机制，抓紧建立备案审查衔接联动机制，把所有规范性文件纳入备案审查范围，实现备案审查全覆盖。要按照有件必备、有备必审、有错必纠原则，增强纠错刚性和力度，着力在提高监督实效上下功夫。对公民和组织提出的审查建议，都要高度重视，认真处理，件件有结果、有回应，建立健全有效的反馈机制。

三是进一步加强备案审查能力建设。针对备案审查工作面临的新形势，各地要统筹安排，建立健全与工作实际相适应的备案审查工作机构，强化工作职责，充实队伍力量，加强业务培训，努力提高备案审查干部队伍专业素质和能力。加强备案审查信息化建设是备案审查能力建设的重要内容。全国人大常委会法工委会同办公厅有关单位正在抓紧推动备案审查信息化建设工作，计划用3年左右的时间建立起覆盖全国、互联互通、功能完备、操作便捷的法规备案审查信息平台，希望各地积极配合、共同参与，推动这项工作尽早取得成效。

二、全国人大法律委员会主任委员乔晓阳、全国人大常委会法工委主任李适时讲话精神全国人大法律委员会主任委员乔晓阳同志围绕如何做好法规统一审议工作作了讲话，要求法制委员会履行统一审议职责时，处理好与人大代表和常委会组成人员的关系，处理好与其他专门委员会的关系，处理好与立法工作机构的关系，处理好委员会内部的关系，提高地方立法质量，维护国家法制统一。

全国人大常委会法工委主任李适时同志对做好地方立法工作和贯彻会议精神提出明确要求。李适时同志提出，坚持党的领导与发挥立法的引领推动作用、发挥人大及其常委会的主导作用在本质上是一致的。只有坚持党对立法工作的领导，才能坚持立法先行，做到立法决策与改革决策相结合衔接，充分发挥立法的引领推动作用；只有充分发挥立法的引领推动作用，才能保证党的各项重大决策部署通过法定程序成为国家意志，牢牢巩固党总揽全局、协调各方的领导核心地位。只有坚持党对立法工作的领导，发挥人大及其常委会的立法主导作用才有坚强的依靠和充足的底气，从而高效地进行立法沟通协调，有效地推进立法进程；只有发挥人大及其常委会的立法主导作用，党领导立法工作才有重要的路径和有效的抓手。

李适时同志强调，要准确把握设区的市立法权限。立法法规定，设区的市立法权限范围是“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个方面。去年底以来，中央和国务院相继出台了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》和《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，对城市管理的范围作了明确界定。文件明确，城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。根据文件精神，吸收社会力量和社会资本参与城市管理，建立健全市、区（县）、街道（乡镇）、社区管理网络，推动发挥社区作用，动员公众参与，提高市民文明意识等相关举措，也属于城市管理范畴。不久前，国务院又出台了《关于推动中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。我们要在吃透上述文件精神的基础上，严格遵循立法法的规定，科学确定立法项目。遇到可能超越地方立法权限的问题，可与全国人大常委会法工委沟通。

李适时同志指出，坚持从实际出发，这既是立法遵循客观规律的要求，也是立法法的明确规定。在立法工作中，要始终把改革发展实践作为立法基础，紧紧围绕奋斗目标和任务要求，深入分析立法需求和现实情况，努力提出科学的建议方案，确保所立法规能够站得住、行得通、真管用。

李适时同志强调，提高立法质量，归根到底，要靠人来实现，需要合格立法人来保障。要着力提高思想境界，始终把立法工作放到党和国家工作大局中去思考和谋划，努力做到“身在兵位、胸为帅谋”；要着力培养奉献精神，有志存高远的追求、心无旁骛的定力、心存天下的气度，甘于吃苦、甘为人梯；要着力培养严谨认真的态度，敢于担当，敢于坚持原则、顶住压力、保持定力，努力使每一件法律法规都成为精品；要着力提高业务能力水平，立法人既要是通才，又要具备法律专才，要切实提升遵循规律、发扬民主、协调沟通、凝聚共识的能力，成为立法工作骨干人才、领军人才。

三、贯彻落实本次会议精神的几点建议按照此次会议要求，各地要在9月底将会议精神的传达贯彻情况上报全国人大常委会法工委。针对我省实际，提出如下贯彻建议：

（一）认真传达会议精神这次会议是深入贯彻中央有关精神，特别是贯彻《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》，加强党对立法工作的领导的重要会议，也是设区的市正式行使地方立法权后一次重要会议。建议按照会议要求，将李建国副委员长重要讲话精神和会议主要精神，向常委会党组和省委书记作专题汇报，并将会议精神传达提纲印发省十二届人大常委会第二十四次会议，在10月召开的全省立法工作座谈会上进一步传达。

（二）加强设区的市立法工作指导李建国副委员长提出，要加强对设区的市立法工作的指导，起好步、开好头。我省人大常委会自去年7月作出《关于确定设区的市和自治州人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》后，加强统筹协调和指导，在当地党委、人大、政府及社会各方的共同努力下，设区的市立法工作稳步推进。下一步，建议省人大常委会继续采取跟班学习、举办培训班等方式，加强设区的市立法干部队伍建设；加强对设区的市首部法规的全过程跟踪指导，把握好立法各环节，保证立法质量。同时探索完善法规报批的工作机制，适应设区的市立法工作。针对有的地方人员不到位情况，建议省人大常委会适时对各设区的市、州立法和备案审查人员落实情况进行督查，督促落实到位。

（三）加强备案审查工作李建国副委员长强调，要大力加强备案审查制度和能力建设，不断推进备案审查工作取得新进展。此次会议结束后，全国人大常委会法工委又召开了备案审查信息平台建设座谈会，要求各地加强规范性文件备案审查能力建设，法工委与信息技术部门共同组织专班，全面开展现行有效的地方性法规、自治条例、单行条例的梳理和档案电子化工作；湖北作为第三批省份，要求在明年3月至4月完成备案审查电子平台建设，将所有现行有效的地方性法规纳入电子平台，并开始实行所有规范性文件电子报备。建议以机关“能力建设年”为契机，进一步加强立法工作机构，充实专门人员，同时组织备案审查电子平台建设专班，依托全国人大备案审查信息平台，按时间和技术要求，推进全省备案审查信息化建设，切实增强备案审查工作实效。

（四）加强立法人才队伍建设去年会议上张德江委员长和本次会议李建国副委员长分别对加强立法人才队伍建设提出明确要求。结合我省法治湖北建设有关立法人才规划建设要求，提出以下建议：一是近期加快拟定全省立法人才规划；二是采取遴选、内部选调等方式，充实立法人员；三是加强与省委组织部门沟通，将立法干部的配备、培养、任用、交流纳入党政干部队伍建设总体规划，做到统一规划、统一培养、统一任用；四是拟在武汉地区选择若干个具备开设立法学专业条件的高校建立基地，培养立法专业人才，在本科阶段开设立法学课程，全面提升湖北地方立法人才档次。同时接纳高校法律专业实习学生到省、设区的市、州人大常委会开展立法实践活动。按照全国人大人才建设要求，通过立法实践磨砺和人才培养，在湖北打造一批立法领军人才、骨干人才和专业人才。