省人大常委会供给侧结构性改革专题调研组

湖北省人民代表大会常务委员会：

按照省人大常委会统一安排，4月—5月，在省人大常委会副主任尹汉宁率领下，省人大农业与农村委员会先后到咸宁、荆州、荆门、襄阳及黄冈五市，采取座谈会与实地察看、暗访与抽查相结合等方式，分组深入到项目单位、施工现场、乡镇及村组等，就我省高标准农田和水利建设情况进行了专题调研。现将有关情况报告如下：

一、高标准农田建设部分

（一）基本情况

2001年以来，我省先后开展土地整治、农业综合开发、新增千亿斤粮食生产能力规划田间工程、农田水利、土壤改良和农业农机装备配套等各类农田建设项目，累计实施项目8071个，总建设规模8458万亩，总投资804.6亿元。根据《全国高标准农田建设总体规划》和《湖北省高标准农田建设推进方案》，到2020年我省须建成3570万亩高标准农田。其中，新建1357万亩，补建2213万亩（补建是指“十一五”、“十二五”期间由相关部门分别实施的项目，其标准较低，要按《湖北省高标准农田建设标准》补齐短板、补建漏项）。2016年我省成立了推进高标准农田建设协调小组和办公室，由省委财经办（省委农办）牵头，省直11家相关部门为成员单位，负责统筹协调推进全省高标准农田建设。2016年，全省高标准农田建设任务为628万亩，据统计，开工面积797万亩，建成面积（含竣工未验收和竣工验收）556万亩，分别占年度任务的127%和88%。全省高标准农田建设共投入资金168.6亿元，其中整合各类项目资金145.7亿元，引进社会资金22.9亿元。

（二）主要做法和成效

1.科学谋划，顶层设计。一是制定了《关于整合相关项目资金推进高标准农田建设的指导意见》、《关于做好高标准农田建设管理工作的意见（试行）》，完善了项目资金管理工作的文件。这些具有创新性的政策措施落实了县级责权，明确了县级整合资金推进高标准农田建设的责任主体，实行了项目、资金、招投标、任务、责任五到县。将过去省直部门掌握的权力下放到县（市、区）（以下统称“县”），赋予县资金整合权、项目审批权、业主选择权、项目验收权，实现了县级权责配套；明确了省级职责，按照省级管总量不管结构、管任务不管项目、管监督不管实施的原则，明晰了省级部门的责任边界；明确了引入社会力量参与高标准农田建设以及拓宽筹资渠道等。二是制定了《湖北省高标准农田建设标准》，对高标准农田建设的土地整理、水利设施、道路交通、电力设施、土地培肥、林网配套等统一标准。三是制定了《湖北省高标准农田建设推进方案》，将“十三五”时期全省高标准农田建设任务，按年度细化分解到了各县。

2.整合资金，提升效率。坚持把整合项目资金作为推进高标准农田建设的关键，实行项目集中、资金整合，发挥资金聚合效应，提高高标准农田建设质效。明确资金整合的范围包括：省发改委安排的新增千亿斤粮食产能规划田间工程、省财政厅安排的农业综合开发农田土地治理、省国土资源厅安排的高标准基本农田土地整治、省水利厅安排的小型农田水利重点县建设中用于高标准农田建设和省农业厅安排的农业高产创建等项目资金。农田防护林网、农村道路、农田电力配套设施建设等相关项目资金是否纳入高标准农田建设项目资金整合范围，由各县政府据实确定。相关项目资金下达到县后，由县建立统一资金池，统筹整合，集中使用，实现“多个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头出水”。襄阳市通过整合相关项目资金15.8亿元，带动社会资本投入1.98亿元，建成高标准农田100.46万亩，占2016年建设任务的111.81%;荆门市共统筹整合项目资金12亿元；黄冈整合资金16.55元，引资2.01亿元；公安县将纳入整合范畴的项目资金账户一律取消，统一整合到县财政指定专户，2016年共整合各类项目资金1.2亿元，建设高标准农田4.2万亩。

3.突出重点，示范引领。根据中央关于高标准农田建设要保粮食主产区、保“口粮田”、保产能的要求，以国家和省定的47个粮食主产县为重点，统一标准、集中建设135万亩高标准农田示范区。截止到2017年2月底，47个粮食主产县示范区开工144.7万亩，完工105.5万亩，分别占示范区建设任务的107.4%和78.3%。荆门结合一二三产融合、美丽宜居乡村建设、四化同步示范带建设等，编制规划和实施方案，集中连片推进京山孙桥镇桥米生产基地、钟祥丰乐镇十字湖高效生态农业基地等项目示范区；荆州规定每个项目区按不低于2万亩的标准进行规划设计；咸宁从2016年起，每个县建设3~6个连片示范区。

4.统一标准，不断创新。《湖北省高标准农田建设标准》按原分散在各项目主管部门的建设标准进行整合，内容涵盖“田、土、水、路、林、电、技、管”8个方面，对61项分项工程建设及其28项工程体系和技术要求都规定了具体的量化指标，可操作性强。从调研情况看，五市均对照标准并结合实际，制定了实施方案。对新建项目，根据新标准全要素规划设计和建设，对补建项目，根据新标准找出短板和缺项漏项，安排子项目补齐补漏。平原地区要求大集中，山区强调连成片。襄阳把新标准全面贯彻于规划编制、方案制定、项目建设、考核验收和监督检查全过程；黄冈提出了“8个统一”的建管要求，将项目规划细化到乡镇和村组。在坚持标准的基础上，各地还探索创新，以项目为载体，探索建设模式，通过招投标、引入社会资本、鼓励新型农业经营主体参与以及推行民办公助、村民自建等方式，加快了高标准农田建设进程。

5.检查督办，强化考核。为确保年度建设任务落到实处，扎实开展绩效考核和检查督办。2016年，省高标办对47个粮食主产县、相关市州对所辖的有高标准农田建设任务的35个非粮食主产县进行考评，并对这82个县的综合评分排序全省通报。2017年，全省先后组织开展了2轮高标准农田建设检查督办，并将各粮食主产县高标准农田进展情况进行了通报。

（三）存在的主要问题

1.政策宣传不到位，认识有误区。一是认识没上升，“不想为”，没有真正认识到高标准农田建设，是实现“藏粮于地、藏粮于技”、确保国家粮食安全和深化农业供给侧结构性改革的战略性举措，是省委、省政府确定的必须完成的刚性任务，是必答题，不是选答题，存在“你给钱我办事，给多少钱办多少事”的消极思想。二是责任没上肩，“不愿为”，认为整合应该是省级层面整合，对“县级是项目资金整合的主体”知而不解、贯而不彻、执而不行，缺乏积极主动作为的信心、决心和担当精神。三是政策没上心，“不会为”，换届后，部分地方领导对高标准农田建设相关政策精神“胸中无数”，对省里的政策文件照搬照抄、对新政策摸不准、吃不透，不能有针对性地制定切实有效的新措施、新办法。对省高标准农田建设标准学习、研究不够，误认为按照新标准建设高标准农田投入资金缺口太大、难以完成，还是按部就班地执行原来各部门标准更好把握、“轻车熟路”。

2.统筹整合不到位，推进机制有待进一步完善。一是统筹协调不到位。部分县党委、政府重视不够，党政一把手没有把高标准农田建设作为重点工作、重点工程亲自统筹谋划和部署。部门条块分割、分散实施依旧，协调配合、统筹推进工作格局难以形成。有的县工作简单粗糙，甚至出现了弄虚作假求政绩、违背群众意愿强行推进和工程项目质量不过关等重大问题。二是整合平台建设不到位。部分县没有建立统一的资金池，基本上还是“各用各的钱、各做各的事”；业主负责制推行不力，没有真正把项目区作为整合项目资金集中连片建设高标准农田的载体和平台。三是项目管理不规范。少数县未制定专门的高标准农田项目管理办法和资金管理办法，有的制定了管理办法，但措施规定不够细、操作性不够强。个别县存在资金专户设立不合规、管理费超标准等现象，存在廉政风险隐患。四是持续推进机制还需完善。对各地高标准农田建设由哪个部门牵头，省里没有明确规定，县高标办有的在农办、有的在国土，五花八门。而省里高标办设在省委财经办（省委农办），主要是做统筹协调工作，具体的行政职能应该仍由有关部门行使。整合后各层面都出现了“撂挑子”、“甩砣子”等现象，与上级有关部门沟通不如过去积极主动。中央有关部门是按原项目管理办法管理资金和检查验收，上下衔接也有难度。

3.资金缺口大，筹资渠道有待进一步拓展。一是财政资金缺口大。据初步测算，“十三五”时期，全省高标准农田建设资金需求约为640亿元，可整合国家和省两级各类项目资金333亿元，其中国家项目资金107亿元，省级项目资金226亿元。剔除国家项目资金后的资金缺口约为533亿元，由省、县分别承担266.5亿元。虽然明确了县级承担的资金可以通过纳入财政预算、统筹使用资金及地方政府债券、申报国家专项建设基金、利用中央奖励资金和鼓励吸收社会资金等途径解决，但由于县级财政特别是产粮大县基本上是“吃饭财政”，县级普遍反映资金筹措难度大、地方债还款压力大。二是高标准农田建设机制不活，动力不足，引进社会资本困难。

4.已建项目损坏率高，后期管护严重缺失。一是部分已实施的高标准农田项目标准低、配套差。有的未实施优质耕地耕作层剥离利用技术措施，整治后反而导致田块地力下降；有的规划脱离实际、项目不接地气，建了泵站，却无配套的电力设施，建了沟渠，却不能自流灌溉；有的经过产业结构调整已改变原有种植模式；有的工程层层转包、质量低劣等等。二是项目建成后管护问题突出。项目建成后，工程要移交到乡镇或村组管理，由于大部分镇村经济基础薄弱，无管护费用，设施损毁严重。有的建成不到3年就出现沟渠堵塞、道路损坏，机泵站、变压器被毁、被盗等。“重建轻管”，田间工程设施产权不清晰，耕地质量监测和管理手段薄弱，建后管护的主体、责任、措施和资金不落实等现象普遍。

（四）意见和建议

1.进一步加强培训指导，确保政策落实落地。省直相关部门要通过以会代训等形式，加强对县级分管领导的培训，指导各县统一思想认识，准确把握高标准农田建设管理工作意见、高标准农田建设标准等相关政策，厘清思路。要有针对性地指导各地科学编制建设规划和年度工作方案，明确任务，落实可操作的具体措施。要推广试点经验，发挥典型示范作用。强化各级、各相关部门主体责任意识和坚持标准意识，提高工作能力和水平。

2.进一步完善高标准农田建设推进机制。一是进一步强化省“高标协调小组”的统筹协调职能，相关主管部门要积极主动参与整合，对上沟通政策对接报账、争取项目资金力度不减，对下监管责任、推进力度不变。二是要强化部门协同，有关高标准农田建设的政策规定、任务下达、资金分配等，经省直相关部门统筹协商一致后，统一发文对下。尽快建立便捷高效、互联互通的信息共享机制。把高标准农田建设和村庄整治、美丽乡村建设、精准脱贫、产业融合等项目相结合，统筹安排，整体推进，发挥投资最大效益。三要完善督查、绩效考核机制。要建立第三方机构考核评价机制，在考评时应扩大群众的参与度，特别是要充分听取种田大户、新型经营主体和农民的意见。要充分利用现代技术手段，加强对高标准农田建设工作的日常督查。四是要尽快摸清全省已实施的高标准农田建设项目需补建工程物化存量，出台操作性强的补建政策措施，使老项目按新标准补齐短板、补建漏项。

3.大力引进社会资本投入高标准农田建设。要完善以奖代补、先建后补、财政贴息、委托代建、购买服务等相关配套政策措施，灵活采取多种形式吸引社会资本参与高标准农田建设。鼓励各县采取政府和社会资本合作（PPP）模式、设立基金、贷款贴息等办法，引导商业性、政策性、开发性金融机构提供信贷支持。鼓励农村集体经济组织、农民群众、各类市场主体特别是新型农业经营主体自主建设高标准农田。

4.建立工程管护长效机制。高标准农田的工程设施管护是基层政府的事权，是一项长期任务。高标准农田建设项目验收合格后，及时在建设区域范围内公告公示，设立高标准农田保护标志，建立完善项目档案，实现信息化管理。要及时与专业大户、家庭农场、农业合作社、专业协会、涉农企业和村集体等办理移交手续，签订管护合同。要坚持“谁所有、谁管护，谁受益、谁出资”的原则，建立管护长效机制，并作为项目验收的重要内容，落实管护主体、资金、措施。在项目资金中，适度安排一定比例的项目后期管护资金，专门用于设施维护和后期管护。高标准农田建设项目投资形成的固定资产产生的收益，一律补充到管护资金中，也可以通过收取水费、财政补贴等方式筹集管护资金，确保项目建成后能长期发挥效益。

二、水利建设部分

（一）基本情况

湖北是“千湖之省”，境内有湖泊755个，流域面积50km2及以上的河流1232条，各类水库6806座，大型排涝泵站64座。众多的河湖堤防、水库泵站是我省防汛抗旱体系中的重要支撑，承担着保护人民生命财产安全、保障经济社会可持续发展的重要使命。2016年我省遭遇98+特大洪涝灾害，暴露出水利工程突出短板和水利建设薄弱环节，省委、省政府对水利工程补短板高度重视，将“全面启动五大湖泊堤防加固、14条重要支流治理、重点易涝区域排涝能力等项目建设、加快实施1280座病险水库加固工程”等“四大任务”写入今年政府工作报告，作为深化供给侧结构性改革的重要抓手，举全省之力开展水利补短板建设。并明确“四大任务”实施期为2017—2020年，具体建设内容为：在全省重点易涝区新建或改扩建12处排涝泵站；加固五大湖泊湖堤；对14条入江重要支流不达标堤防以及险工险段进行整治；对新出险的1280座小型病险水库进行除险加固。

截至6月，水利补短板“四大任务”建设进展顺利。新增外排能力建设项目：12处泵站于2016年底开工建设，已有9处进入全面施工阶段，其中金口二站、鲢鱼地二站和马良泵站已完成年度建设任务的50%。五大湖泊湖堤加固：洪湖、梁子湖、长湖、斧头湖、汈汊湖五大湖泊主要湖堤加固350公里可研报告审查全部完成，现已启动3.8公里洪湖湖堤加固工程建设。入江重要支流治理：有8条重要支流整治已基本完成，共完成投资61.6亿元。清江、巴水2条重要支流已完成前期工作，汉北河、府澴河、倒水、蕲水4条支流前期工作正在抓紧开展。小型水库除险加固：已有840座完成初步设计审查，97座已开工实施，66座主体工程基本完工脱险。

（二）做法和成效

1.精心谋划，明确水利建设重点。我省坚持应急与谋远相结合，按照“生态优先、绿色发展，科学规划、因灾施策，标本兼治、系统治理，突出重点、统筹兼顾”的基本原则，提出了“整治病险水库、加固河湖堤防、扩建排涝泵站、兴修城市管廊、预警山洪灾害、退垸还湖”的工作重点，出台了《省委、省政府关于灾后重建兴修水利若干意见》，编报了《加快灾后水利薄弱环节建设实施方案（2016—2019年）》。

2.无缝对接，争取国家政策支持。2016年8月，我省利用水利部工作组到我省调研灾后水利薄弱环节建设的契机，系统汇报全省水利灾后重建工作亟待解决的困难问题，并由省领导带队赴水利部，详细汇报灾后重建水利工作计划。2017年5月，水利部、国家发展改革委、财政部联合印发了《加快灾后水利薄弱环节建设实施方案》，将我省水利补短板“四大任务”全部纳入国家计划，总量位居全国前列。其中：12处泵站概算投资19.3亿元，五大湖泊堤防加固总投资16.8亿元，14条入江重要支流总投资196亿元，新出现小型病险水库除险加固项目概算投资23亿元。

3.完善机制，加快推进项目建设。一是开辟绿色通道。建立了灾后恢复重建项目审批绿色通道和快速反应机制，按照“能放则放、能简则简、能快则快”的原则及时办理行政审批手续。需要省级审批的项目，实行绿色通道、特事特办，允许项目提前招标开工，将原开工前所须完成的审批事项调整为可与工程建设同步推进，缩减了项目前期准备时间。适当下放、减少或取消一批灾后恢复重建水利项目审批权限，简化审批流程，执行更严格的限时办结制，缩短报建施工阶段办理时限，简化招标程序。二是加快项目进程。各项目所在地成立了以行政首长为组长的领导小组，不等不靠垫资进行建设。为超常规推进新增外排能力建设项目前期工作，在湖北日报上将建设项目政府负责人、项目法人、技术负责人、前期工作完成时间节点进行了公示，还指派技术负责人带队，分赴现场查勘，提前介入设计过程。针对入江重要支流项目前期程序较多的状况，简化审批程序，在可研报告审批的同时，即开展初步设计工作。此外，为加快推进新出现小型病险水库除险加固工作，咸宁、武汉和随州等地提前垫资启动项目建设。三是科学组织实施。成立了加快推进水利工程建设领导小组和工作专班，每月定期召开中央和省级投资计划执行月调度会，协调督办工程建设进度，层层分解细化灾后重建目标、任务、措施，列出任务书、时间表和路线图。对下达投资计划的重要支流整治项目，按照工程进度召集项目法人代表集中“会诊”和培训，对项目进展情况进行分类指导和现场督导。

（三）存在的主要问题

1.协调推进机制有待完善。一是相关部门协调有待进一步加强。如泵站供电变电站或变压器增容建设不同步，12处泵站只有3处供电电源建设资金已落实，剩余9处泵站虽编制了电力系统接入方案，但建设方案尚未得到电力部门的批复，且泵站的建后运行管理机构、管理人员等也尚未明确。二是湖泊防汛联合调度机制有待完善。在面临区域洪涝时，湖泊承雨范围内的地市“本位”思想较重，上游急于排洪、下游受灾加重的情况时有发生，容易激起上下游区间的水事矛盾，如2016年梁子湖、斧头湖汛期，大冶与鄂州、江夏与咸宁之间就产生了矛盾。

2.征地拆迁工作滞后影响工程建设的进度。重要支流治理、病险水库除险加固及新建泵站等征地拆迁涉及面广、拆迁任务重、工作难度大，个别项目存在拆迁工作滞后的问题。一是由于水利工程建设拆迁补偿标准偏低，加之部分拆迁费用需地方政府承担，地方政府畏难情绪较重。二是宣传发动不到位，部分群众对拆迁工作不理解、不支持，制约了拆迁工作的正常进行。三是由于历史遗留等原因，加之少数群众借机要求高额补偿，拆迁政策难以解决，协调协商久拖无果。

3.区域水利薄弱环节建设需求强烈。水利补短板“四大任务”是着眼全省大局的关键工程，但各地对区域水利薄弱环节建设需求迫切。一是有些急需建设项目没有列入国家或省级相关规划，项目立项难。如黄梅县华阳河分蓄洪区西隔堤加固项目，我省编制的《华阳河分蓄洪区西隔堤加固工程可行性研究报告》已通过水利部水规总院复审，但由于国家发改委认为该项目不属于“长江流域重要蓄滞洪区建设”等172向重大水利工程建设，项目不予立项。二是部分项目虽然列入规划，但项目尚未启动，暂无投资渠道。比如四湖流域骨干河渠堤防加固项目，黄冈市拟建的万福泵站、南湖泵站等。

4.工程建后管护机制不健全。部分县市尚未建立完善的工程建后管护机制，工程建后管护主体、管护责任未落实。尤其是新增小型水库存在管理能力不足、专业人才匮乏、管理经费无保障。我省虽然探索了用水者协会管理小型水库等水利工程的管护模式，但很多协会未注册、经费无保障，运作不规范，水利工程依然存在建后无人管、管不好等现状。

（四）意见和建议

1.加强统筹协调，加快工程建设步伐。一是进一步完善灾后恢复重建项目审批绿色通道和快速反应机制，依法及时办理行政审批手续，缩短报建办理时限。国土部门要加快工程建设用地审批；财政部门要加快对中央水利发展资金项目的财政评审工作，或与水利部门组织的初步设计评审工作同步进行，减少程序和环节；电力部门要尽快确定9处泵站的电力系统接入方案，落实建设资金。二是加强外排能力建设项目的工作督办，在确保工程度汛安全的前提下抢抓施工进度。抓紧落实14条入江支流三年实施计划的责任分工和进度安排，确保尽快开工实施；加快五大湖泊湖堤加固项目各前置专题及初步设计编制，力争尽快完成可研批复工作，汛后开工建设；2017年内完成全省小型病险水库项目加固初步设计审查审批。三是要进一步完善湖泊防汛调度管理。组织各方协商，制定科学的湖泊联合调度方案，切实解决湖泊承雨范围内跨区域的防洪调度问题，确保实现湖泊整治的综合效益。

2.进一步落实各方责任，加大征地拆迁力度。省直部门要加强对地方的指导，建立“上下联动”的工作机制，协调解决地方工程征地拆迁遇到的问题。地方政府要强化组织领导，制定具体工作方案，落实职责分工。一是通过加大投入、利用地方债券等措施扩大资金渠道，落实好征地拆迁费用。二是主动作为，加强与上级部门的沟通，争取工程用地尽快审批。三是加强宣传发动，争取群众理解与支持，并依照征地拆迁的法律法规，完善征地拆迁后续保障措施。

3.积极筹资引资，加大水利工程投入。省发改、财政、水利等部门要做好项目跟踪服务，密切加强与相关部委的汇报对接，努力争取国家对我省投资额度的最大倾斜及水利薄弱环节项目的立项支持。全省各地要充分利用金融相关政策，通过中央代发地方债、争取中央专项建设资金、抵押补充和过桥金融贷款等方式，努力扩大灾后恢复重建资金来源和规模。要充分考虑受损水利设施的公益性等属性，对水利设施灾后恢复重建给予相关税费和附加费用减免政策、优惠电价政策、土地使用特殊支持政策等。同时，要积极探索创新，在法规政策允许范围内，通过社会投资、金融融资等方式，充分开发利用水利资源。

4.健全长效机制，提高工程管护能力。按照“先建机制、后建工程”的思路，创新运行管护长效机制，深化小型水利工程管理体制和产权制度改革，健全管护制度，明确管护责任，落实管护经费，确保小型水库等工程正常、安全运行。针对不同类型工程特点，因地制宜采取专业化集中管理及社会化管理等多种管护方式，提高工程管护效益。加强业务指导，组织技术培训，提高管护人员素质，增强基层管理单位、农村集体经济组织和农民用水者协会等合作组织的的管护能力。

调研组人员名单：

带队领导：尹汉宁

组　　长：曲　颖

副  组  长：戴贵洲　胡菊萍　左雄中　胡金国

成　　员：夏雄彪　汪在祥　陈宽宏　陈亚民　雷宏伟　陈新华　唐　俊　邓干生

工作人员：成文心　徐　勇　何重斌