省人大常委会供给侧结构性改革专题调研组

湖北省人民代表大会常务委员会：

为促推全省深化供给侧结构性改革，着力推进省委重大决策部署的贯彻落实，根据省人大常委会统一安排，今年4月至5月，由省人大城环委牵头组成调研组，在省人大常委会副主任王玲同志的带领下，对全省绿色宜居示范乡村建设和乡镇生活污水治理工作情况开展了专题调研。现将调研情况报告如下。

一、专题调研工作基本情况

这次调研工作分为调研摸底、实地查看、重点考察、形成报告四个阶段。调研组先后听取了省委农工部、省发改委、省财政厅、省环保厅、省住建厅、省林业厅等相关部门的工作汇报，实地调研了十堰市、荆门市、荆州市等3市7县16个乡镇24个试点村庄及26个乡镇村污水处理设施建设情况，深入基层一线向村民群众开展了调查问卷和座谈、暗访，重点考察了重庆市环保投融资体制改革、特色小镇建设情况。

调研组坚持问题导向、目标导向、效益导向，综合运用座谈走访、听取汇报、实地查看、随机抽查、调查问卷等多种调研方法，注重深入基层、深入实际，轻车简从，严格遵守八项规定，提出有针对性的意见建议。

二、关于全省绿色宜居示范乡村建设情况

省政府工作报告提出，“加快特色镇村规划建设，重点培育5个国家级、20个省级特色小镇，推进1000个绿色示范乡村创建”。近年以来，绿色宜居示范乡村建设引起了全省各级领导的高度重视，创建力度不断加大，涌现了一批示范试点村庄，对于推动生态文明建设、改善农村面貌发挥了重要作用，得到了群众认可。

（一）工作进展

省直相关部门和各市州按照省政府提出的目标要求，共同发力，稳步推进，绿色宜居示范乡村建设取得了阶段性成果。主要体现在5个方面：

基础设施明显改善。以“路电水气房网”等为重点，实施了一大批基础设施建设项目，示范试点村庄基本完成道路硬化、危房改造、立面整治、改水改电等项目建设，农村基础设施建设得到加强，公共服务能力得到提升，大大改善了村民生产生活条件，为推动农村经济社会发展奠定了良好基础。

环境整治务实推进。以生活垃圾治理和污水处理为重点，逐步完善农村生活垃圾收集运输和处理体系，初步建立长效管护机制。示范试点村庄积极实施整治清理，村内环境明显改观。荆门市东宝区牌楼镇来龙村、钟祥市马桥村、沈湾村、明灯村、杨桥村，环境秩序良好，村容村貌焕然一新。

试点示范效应逐步显现。我省先后被列为全国城乡生活垃圾统筹治理试点、农村环境连片整治试点、国家电子商务进农村综合示范试点。各级政府和相关部门结合各自职责，大力推进绿色宜居乡村建设，示范效应初步显现。省发改委组织创建绿色幸福村36个，省住建厅组织创建宜居村庄1045个、美丽乡村示范项目31个，省环保厅连片整治村庄3598个，省林业厅建设绿色示范乡村2816个，省农业厅组织创建国家级生态示范村22个、省级生态村1959个、秸秆能源化利用试点21处，省财政厅组织创建美丽乡村建设试点460个，掀起了共建绿色宜居示范乡村的热潮。

促进产业发展初见成效。有些地方结合示范创建，促进产业发展，取得良好效果。如，十堰郧县茶店镇樱桃沟村发展樱桃特色产业，张湾区黄龙镇斤坪村发展花卉观光产业，竹山县溢水镇小东川村发展绿松石加工产业，荆州石首市桃花山镇果老山村发展乡村旅游，产业特色鲜明，增强了市场竞争力。

文明氛围不断加强。注重挖掘乡村丰富的人文景观、名胜古迹、民俗文化，开展文明创建、文化建设，提高了广大村民群众的文化文明素质。钟祥市客店镇南庄村的对节人家、石首市桃花山镇易龙湾的民俗文化、竹山县宝丰镇龙井村的龙潭古树与十星农户评比，都走出一条特色创建之路。

（二）主要问题

各地在推进过程中，无论是在管理体制创新、投融资平台建设上，还是在公共服务和产业发展上，都存在着一些困难和问题。

多头推进，合力不足。近年来，省政府各部门围绕农村人居环境的改善，开展了不同形式的美丽乡村创建工作，省委农工部、省发改委、省财政厅、省住建厅、省农业厅、省林业厅、省环保厅等7个部门，有9种创建名目。由于缺乏统筹、标准不一，“各吹各的号，各唱各的调”，职责交叉分割，“打散拳，缺乏力道”的问题比较突出。群众反映，创建工作涉及部门多、创建标准多、短期行为多，工作责任少、长远谋划少、整体示范少等“三多三少”问题普遍存在。

机制不健全，缺乏可持续性。一是缺少“抓总”机制。根据《省人民政府办公厅关于统筹整合相关项目资金开展美丽宜居乡村建设试点工作的指导意见》，省委农工部负责牵头首批湖北美丽宜居乡村建设试点工作，但由于多方面原因，难以有效牵头推进。绿色宜居示范乡村建设的要素聚集、边际效应、有效投资作用，难以有效发挥。二是缺少资金整合机制。各部门用于美丽乡村建设的资金，国家相关部委都有严格的要求，“打酱油的钱不能买醋”，否则难过审计关。没有资金整合的机制，资金整合就是空话。三是缺少激发村民自治组织和村民参与创建的激励机制。调查问卷表明，“政府干，村民看”的现象比较突出，村委会、支委会作用发挥不够，依靠群众、发动群众、群众参与和群众分享的程度有待提高，群众获得感有待增强。四是缺少可支撑产业。大部分村庄，产业特色不鲜明，产业发展滞后，难以持续支撑村庄创建成果。

缺乏总体规划，整体推进行动迟缓。全省没有统一的绿色宜居示范乡村建设的总体规划和长期行动计划以及建设内容和标准规范，各地缺乏全域一体的建设理念。美丽乡村创建工作目前还只能是“星星之火”，难以形成“燎原之势”，离全覆盖还相差甚远。以林业部门为例，近3年共创建“绿色示范村”2816个，以此速度计算，全省2.6万个行政村要实现全覆盖约需要26年。调研组发现，很多试点村庄基本没有规划，还停留在“涂脂抹粉、打扮梳妆”村容村貌阶段；有的盲目套用城市景观设计模式，导致同质化严重，缺少乡土气息；有的试点注重村容村貌漂亮美观，但生活污水处理配套没有跟上，改水改厕与清洁能源基本没有实行；有的村庄将小广场建在离村庄几百米的地方，全部水泥硬化，群众难以直接受益，既不生态，也不便民利民。

投融资体制创新不够，社会资本进入亟待破题。目前，各部门投入项目建设、以奖代补等资金，每村300万、30万、10万不等。近两年来，省以上财政投入补助资金13.8亿元。调研中发现，荆钟村等地迁村腾地中，每个村项目点综合配套投入大约在2000~3000万元。对于全省2.6万个行政村而言，需要海量资金投入。调研中发现，全省各地当前依托搬迁还建、郊区土地整理、园区带动、村企共建等方式，开展了积极探索。但总体而言，主要依赖财政资金投入。长此以往，各级财政投入将难以为继。拓宽投融资渠道，引导社会资本进入，是绿色宜居示范乡村建设有待破解的难题。

（三）推进绿色宜居示范乡村建设的几点建议

推进绿色宜居示范乡村建设，是贯彻落实党的十八大关于“建设美丽中国”的具体实践，是全面建成小康社会、建设乡村生态文明、加快推进农业、农村现代化的重要内容与途径，对于改善农村人居环境、培育文明新风，推进农业农村供给侧结构性改革、加快一二三产业融合发展，提高农民生产生活水平具有重要意义。为此，调研组建议：

加强统筹谋划。要注重战略研究，切实把绿色宜居示范乡村建设摆到重要位置，纳入全面建成小康社会总体布局，作为城乡统筹发展的重要抓手，形成统筹谋划、齐抓共管、各负其责、各记其功的工作格局。一是加强统一领导。建议省委省政府由一名省领导牵头抓总，建立美丽乡村建设联席会议制度，组织制定中长期规划，重点抓好统筹协调、督办检查、考核验收等工作。二是加强顶层设计。建议省委省政府制定美丽乡村建设十年计划，出台关于全面推进美丽乡村建设的指导意见，明确指导思想、总体目标和保障措施。从省级层面作出战略决策和框架设计，根据全省2.6万个行政村、15万个自然村的基础条件，分类指导、分步推进，每年创建2600个，力争用10年左右的时间完成全省美丽乡村建设。三是坚持整体推进。建议借鉴浙江省13年始终如一推进“万村整治千村示范”的经验，将目前散见于各部门的幸福村庄、绿色示范村庄、生态村、美丽乡村、绿色宜居村庄等集中统一起来，整合资金和人员力量，统一规范为“湖北省美丽乡村”建设，各部门今后不提新口号、不提新目标，按照省委省政府的决策部署抓好落实。对内统一目标与名称，对上按照各自对口要求申报，对下搭建共建平台。

补齐工作短板。一是补规划短板。要坚持规划先行，根据地区差异特征，综合考虑地理、文化、资源禀赋、经济发展水平等因素，实行差别化美丽乡村建设路径。按照生活宜居、环境优美、设施完善、服务齐全的要求，区分不同村庄类型，因地制宜探索相应的建设标准和模式。要注重体现绿色生态环保要求，不搞硬铺装，不建大广场。二是补产业短板。立足既有资源，找准特色优势，坚持一二三产业融合发展，宜农则农、宜游则游、宜居则居，培育壮大特色经济。积极引导鼓励企业和农民参与农村绿色经济发展，“一乡一业”、“一村一品”，让特色村庄、风情小镇成为美丽乡村风景线。三是补文化短板。“文化”是促进经济发展的杠杆，“乡愁”是民族文化、乡土文化的载体。要坚持外在风貌与内在文化、保护传承与改善人居有机统一。通过创建，把乡村建设成为与城市长期共存、功能与特色互补的美丽家园，让农民待得住，让城里人愿意来，为我们的子孙后代留下乡愁的新记忆。

培育发展动能。美丽乡村建设是深化农业供给侧结构性改革的重要内容，必须突出改革创新，激活农村发展的内生动力，为我省“三农”探索可复制可推广的新型生产生活方式，为全国开展美丽乡村建设提供湖北样版。一是培育创建主体。培育和建立农民广泛参与创建的推进机制，最大限度地调动基层组织和村民的积极性。对村级美丽乡村建设公益事业项目推行“一事一议”筹资筹劳方式。充分发挥“两委”组织和“乡贤”的影响力，把故土家园的农民组织起来，让村民成为创建主体，发挥村民的主动性、积极性，实现共建共享。二是创新投融资新机制。调研组建议，学习借鉴浙江省美丽乡村建设实行PPP模式、重庆市环保体制改革实行“三张票”的做法，建立健全以政府投入为引导，农民和集体投入为主体，社会力量多方支持的多渠道、多层次、多元化投入机制，持续有效推动美丽乡村建设。政府要出台相关政策，鼓励返乡、下乡人员与农民合作投资建设，综合考虑运用补助、贴息、投资基金、农信担保等方式，撬动金融和社会资本投向美丽乡村建设，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。三是拉动有效投资。要创新公共服务供给新机制，建立分级分类投入和政府、市场、社会共同承担农村公共服务供给的有效机制。创新土地利用新机制，积极在农村土地征收制度改革、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革方面进行探索，实现土地增效，壮大村级集体经济，增加农民财产性收入。以机制创新为动力，以美丽乡村建设为抓手，深化农业供给侧结构性改革，拉动有效投资，激发三农活力。

强化工作举措。要认真总结经验，探索内在规律，不断建立和完善充满活力的工作新机制。一是统一创建标准。参照《美丽乡村建设指南》国家标准，坚持用新发展理念推进美丽乡村建设，结合我省各地实际，制定湖北美丽乡村建设系列标准体系，全面提高美丽乡村建设的科学化水平，建成“建设高质量、管理高效率、维护可持续、服务有依据、评价更科学”的美丽乡村。可以考虑实行“4+X”的创建标准，即“绿化、净化、美化、公共服务均等化”加“各地特色项目”。要遵循乡村发展规律，依据资源禀赋，体现区域差异，丰富文化内涵，彰显地方特色，分类推进各类村庄建设，坚决避免千村一面、千篇一律。二是强化推进机制。各地要建立强有力的领导机构和工作班子，坚持党政主要领导亲自抓，分管领导具体抓，构建“党政主导、部门协作、农民主体、社会参与”的推进机制，合力推进美丽乡村建设工作。三是严格专项考核。把美丽乡村建设工作纳入经济社会发展考核体系，建立督查、考核、通报制度，充分发挥综合考核和奖惩机制的导向、评价、激励、约束作用。

三、关于全省乡镇生活污水治理情况

省政府工作报告提出，“加快城镇污水处理厂提标升级改造，647个尚未建设污水处理设施的乡镇，力争两年左右全面建成。”全省共有1220个建制乡镇和街道办，需要建设污水处理设施的有883个，已建成乡镇生活污水处理厂153座。要实现全省乡镇生活污水治理全覆盖的目标，全省还有647个乡镇需建750个生活污水处理设施。

（一）进展情况

今年以来，在四个方面取得了积极进展。一是迅速动员部署。今年2月，省政府下发《关于全面推进乡镇生活污水治理工作的意见》，召开全省乡镇污水治理工作电视电话会，明确了目标任务和工作措施，进行了全面部署。总体要求是，把握“两年左右、三年以内”的时间节点，2017年647个乡镇新建项目尽可能全面开工，运行不达标的已建项目同步启动改造，2018年完成设施建设与改造任务，2019年形成设施完善、管网配套、在线监测、运行稳定的工作体系。二是建立工作机制。根据省政府统一部署，省改善农村人居环境工作领导小组统筹推动，省住建厅承担领导小组日常工作，加强日常调度，确定了“省级组织、市级推动、县级实施”的责任体系。三是明确资金渠道。省住建厅会同省财政厅出台申请乡镇生活污水治理专项债券的程序与办法，今后3年省级每年转贷100亿元政府专项债券，用于乡镇生活污水处理设施建设。对建成后投入运营的乡镇生活污水处理厂，省级财政将根据在线监测考核运营情况，通过一般性转移支付给予运营补助。目前，各地资金申报工作已经完成。四是各地抓紧推进。全省各地高度重视，建立领导和组织协调机构，制定工作方案，启动规划设计、研究建设运营模式、申报债券资金等工作。目前，647个乡镇已经有57个开工建设。

（二）主要问题

开展全省乡镇生活污水治理，是一场“下硬指标、啃硬骨头、出硬措施”的硬仗，时间紧、任务重、要求高、责任大。从647个乡镇新建项目和153个已建提升改造项目来看，确保如期完成建设任务，还存在一些突出困难和问题。

已建设施升级改造任务艰巨。已经建成的153座乡镇生活污水处理设施，普遍存在项目规划选址不科学、设施规模不适中、设备质量不过关、设施运转不正常等问题。能够达标稳定运行的73座，约占47.7%；能够运行但出水水质不能达标的48座，约占31.4%；运行不正常、时断时续的32座，约占20.9%。根据国家和省政府提出的建设标准和工作要求，多数已建污水处理设施都需要升级改造。参与调研的环保专家指出，需要升级改造的污水处理设施，需要针对既有设施设计改造方案，工作量不亚于重建。在省政府规定的工作期限内，改造升级工作技术要求高、工作任务重。

厂网建设不配套问题突出。目前，管网是全省乡镇污水处理设施建设管理运营的重点和难点，管网建设滞后是已建污水处理设施运行不正常或“晒太阳”的主要因素。有的只建厂、不建网，“厂等网”等问题突出。有的在规划时只考虑一二级管网建设，没有考虑支管网和入户管网，关键的“最后一公里”没解决。由于管网不配套，污水收集率过低，加上雨污不分流，进水量和进水浓度达不到设施运行负荷要求，造成设施停运或出水水质不达标。还有的县市在厂网投资的责任主体方面不明确，一揽子“打包”给运营公司，给后期管理运营埋下隐患。

专业管理与技术人员缺乏。污水处理设施建设管理运营，技术含量高，政策性强。目前，不仅乡镇专业技术人员缺乏，而且市、县政府中懂管理、懂技术、懂政策的专业人员也严重不足，导致出现工程设计不科学、工程监管不到位、工艺选择良莠不分等问题。比如工艺选择问题，目前我省乡镇生活污水处理工艺技术多达10余种，有厌氧沼气池、厌氧生物滤池、氧化沟、人工湿地、好氧稳定塘等，荆门市乡镇污水处理设施有9种工艺，神农架林区8个乡镇8种工艺。其中有比较先进的，也有已经落后淘汰的，有的号称“新工艺”，其实是“换汤不换药”。

对政府与社会资本合作（PPP）模式缺乏深入研究。PPP作为一种新兴项目建设模式，在吸引社会资本参与大型基建项目、解决财政资金投入不足方面具有很大的优势和空间，我省目前还只处在试点阶段。2017年3月，省发改委、省住建厅下发了《关于开展运用PPP模式推进城乡供排水一体化建设试点工作的通知》（鄂发改经合〔2017〕147号），鼓励各地探索一套可持续、可复制的城乡污水治理工作PPP模式示范经验。虽有成功案例，但还不够成熟。PPP模式有很多前置条件，不是任何项目都可以运用的“万能钥匙”，如果不加以研究盲目运用将会带来潜在的诸如资金、债务等方面的后患。调研中发现，少数地方政府同项目合作企业仅就工程建设达成初步意向，在后续运营、管理费用等具体问题没有形成一致意见情况下就急于开工赶工期，这种“走一步看一步”的做法风险很大。全省近100个县市647个乡镇分散招标、分散谈判，不利于把握谈判的主动权、有效降低资金成本。如果不加以规范，极易造成地方政府被企业“绑架”陷入债务危机。还有的地方“嫌贫爱富”，项目合作只青睐于有实力的国有企业和大型工程公司，一些有技术、懂专业但规模有限的民营环保企业被“拒之门外”。

部分工程监管不到位。有些开工在建项目，由于多种原因，只注重监督面上工程进度，忽视了图纸审核、材料把关、施工质量监管，致使有些建设工程质量得不到保障，特别是一些“隐蔽”工程（地下管网等）的质量堪忧。

投融资体制创新滞后。据初步测算，新建750个污水处理设施和已建在建的236个污水处理设施提标扩容两项工程，共需资金346.83亿元。按照每公里主干网60万、支网20万的建设费用，每个乡镇管网建设都得投资数千万元。同时，全省乡镇污水处理设施建成后，每年需运营费用约6亿元左右。如此巨大投资，仅靠财政支撑，难以持久维系。目前，我省部分地区也在探索整体打包、委托经营和PPP等不同模式，但基本上还处在摸索阶段，在投融资和经营管理体制创新上还比较滞后。调研组对如何用好300亿政府投资感到担忧。

（三）推进乡镇生活污水治理的几点建议

乡镇生活污水治理是我省深化供给侧结构性改革、补齐农村生态环境“短板”的重要举措，是保护生态环境、扩大有效投资、推动绿色发展的结合点，是落实习总书记关于长江经济带“共抓大保护，不搞大开发”的切入点。为此，调研组建议：

突出重点，统筹推进。要把握好科学规划、选准工艺、厂网配套三个关键环节。一是科学规划。没有周全可行的规划，市场做得再大、环保公司再多也难以从根本上解决问题。要根据城乡建设规划、产业发展规划、美丽乡村规划，科学编制县域生活污水治理专项规划和实施方案，按照城市与乡镇、供水与排水、存量与增量“三个一体化”的要求，已建设施提标升级改造和新建设施一并打包运作，统一运营管理模式，或以市州为单位集中“会诊”，按照“一厂一策”的要求，限期达标。二是选准工艺。要根据《小城镇污水处理工程建设标准》和建制镇污水水量水质特点，遵循“覆盖优先、处理有效、适度超前”的原则，实事求是地确定污水处理设施具体排放标准和工艺路线。要根据人口密度和地域特点，宜集中则集中，宜分散则分散。要善于利用地势高差，多采用微动力、生态型、低成本、易管理的污水处理方式和工艺。严把预处理、生物处理、深度处理、污泥处理、管理控制等环节的技术质量关，实现达标排放。三是高度重视管网建设问题。管网要与污水处理设施同步设计、同步建设、同步验收，确保管网建设质量和较高的污水收集率。只有厂网同步建成，才能最大限度发挥资金效益。

抓住关键，鼓励创新。一是加大财政支持力度。发挥政府投资的主导作用，安排一定资金对乡镇污水处理厂及配套管网建设予以支持，对后期运营予以补贴。二是建立多元投入机制。按照“政府主导、多元投入”的原则，整合不同渠道建设资金，建立财政支持、社会参与、使用者付费相结合的多元化资金筹措和分担机制，用好包括PPP模式在内的各种投融资手段，引导社会资本投向污水处理设施领域。尤其要为民营资本进入环保产业创造宽松环境。三是创新投融资机制。重庆市创新环保基础设施建设、运营的可持续方式，采用PPP等市场化模式统筹建设运营乡镇污水处理设施，组建重庆环投公司，设立全国第一支环保产业股权投资基金，以23.5亿元中央和市级资金，盘活50亿元存量资产，撬动60亿元社会资金投入环保领域，总体投入112亿元，新建、改建496座污水处理设施，确保2017年实现该市1558个乡镇污水处理设施全覆盖。重庆市盘活存量、放大财政资金、资产变资本的经验值得我们借鉴。建议学习借鉴重庆市的做法，发挥省级每年转贷100亿元政府专项债券资金的撬动作用，以项目资本化运作为核心，创新专项债券资金引导社会资本投资新模式，充分发挥政府资金的放大效应，解决投融资困境和运营管理中存在的问题。建议省政府转贷的300亿专项债券优先用于管网建设；污水处理设施建设可以引入社会资本（BOT），运用特许经营费偿还。可成立专门运营公司或通过招标选择有实力的运营企业，对污水处理厂和收集管网实施统一建设与运营维护管理。

加强研究指导，组织培训。要加强对PPP、BOT、政府购买服务等模式相关知识的深入研究，正确理解和掌握政府参与基本程序和融资成本、投资回报、建设成本、运营成本、付费方式等计算方法，出台针对性指导意见。在目前市场不够规范、技术不够成熟的情况下，省政府要加强组织领导，成立技术指导专班，帮助基层培训业务骨干，指导编制规划方案，把好技术质量关。市县要采取集中研讨、解析案例、专家指导等方式，加强对乡镇干部和相关人员的强化培训，提升其专业素质。要针对乡镇专业人才相对薄弱的现状，集中组织开展项目环评、设计、征地和施工等工作，确保工程建设质量和进度。

健全制度，提供保障。一是对已经出台的支持政策，诸如省政府关于“乡镇生活污水处理用电电价按照大工业用电价格执行”、“对已建生活污水厂的乡镇和国家级贫困县市的老城区新建和改造污水主干管网的奖补措施”等，要加大执行落实力度。二是要抓紧研究制定资本金注入、以奖代补、基础设施养护基金、日常运行监管等相关支持政策措施。三是探索建立污水垃圾处理农户缴费制度，鼓励有条件的地区先行先试。此外，要加大乡镇环保建设管理体制机制创新力度。

调研组人员名单：

带队领导：王　玲

组　　长：尹维真

成　　员：张达华　郭玉军　龚胜生　严奉宪　陈晓阳

工作人员：黄　俊　詹金灿　王振淳　王　炜　周　丽