关于我省“两院”司法体制改革工作情况的调研报告--中国湖北人大

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关于我省“两院”司法体制改革工作情况的调研报告

来源：湖北人大网时间：2017-12-14 08:18 [收藏] [打印] [关闭]

2014年，中央政法委确定湖北作为第一批司法体制改革七个试点省份（上海、广东、湖北、吉林、贵州、海南、青海）之一。根据省人大常委会2017年度监督工作计划安排，常委会将于9月听取和审议省高级人民法院（以下简称省法院）、省人民检察院（以下简称“省检察院”）关于司法体制改革工作情况的报告。按照监督法的规定，省人大内务司法委员会组成调研组，在常委会副主任张岱梨带领下，对省“两院”司法体制改革情况开展了专题调研。调研组分赴黄石市及大冶市、孝感市及云梦县听取了有关单位的情况汇报和意见建议，与基层法官代表、检察官代表、人大代表、人民陪审员代表、人民监督员代表和企业代表进行了座谈；赴广水市就深化司法体制改革工作中的有关问题与随州市、广水市“两院”“两长”进行了深入座谈，并赴贵州考察学习，同时面向全省人大代表开展了问卷调查。现将有关情况报告如下。

一、我省“两院”司法体制改革工作的主要做法及成效

根据中央政法委批准的司法体制改革试点工作方案，我省“两院”改革试点任务主要包括：完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官及司法辅助人员职业保障制度，完善司法责任制，探索建立全省法官、检察官和全省法院、检察院经费省级统一管理的体制机制等几项内容。三年来，省“两院”坚持正确改革方向，抓住历史机遇，积极稳妥推进改革，各项改革举措的效果逐步显现，司法体制改革取得了阶段性成效。

（一）以员额制为抓手，积极稳妥推进司法人员分类管理。省“两院”按照公开透明、公平公正、考核考试、差额择优原则，采用双向选择、业绩能力考核考试、差额遴选等步骤，较好地完成了人员分类定岗、入额推荐等工作。改革方案要求，通过五年过渡达到法官和检察官、司法辅助人员、司法行政人员分别占编制总数的39%、45%、16%的控制目标。根据省“两院”数据显示，全省首批入额法官4911名，占中央政法专项编制数的34.4%，较改革前下降51个百分点，法官的年龄结构、学历层次得到优化，94.61%的员额法官具有大学以上学历，具有五年以上办案经验的达到96.2%；全省首批入额检察官3729名，占中央政法专项编制数的34.1%。改革后，检察官平均年龄下降2岁，法律专业本科以上学历比例提高11.6%，五年以上业务工作经历比例提高11%。全省法官、检察官的员额预留为今后法官助理、检察官助理的晋升成长预留了空间。在此基础上，推动法官、检察官司法辅助人员、司法行政人员分类定岗定责，初步形成了各归其点、各司其职的管理格局，为落实司法责任制奠定了队伍基础。

（二）以责任制为牛鼻子，努力构建司法责任体系。司法责任制是司法体制改革的重点，省“两院”牢牢抓住司法责任制这个“牛鼻子”，结合实际制定改革方案并狠抓落实。一是制定实施权力清单。明确法官检察官的司法办案权限，是落实司法责任制的基础。省“两院”按照“谁办案谁负责”的要求，改变过去层层审批、逐步把关的办案模式，突出法官检察官主体地位，制定实施法官检察官权力清单，使法官检察官成为有职有权的办案主体。二是加强监督制约。在充分还权于法官检察官的同时，省“两院”注重加强对法官检察官履职的监督制约。全省各级法院通过建立问题案件清单和法官联席会制度、探索建立办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制度等措施，加强了对法官办案的全程管理和动态监督。调研中发现，随州市中级人民法院探索建立案件质量评定机制、司法能力和司法责任评估机制，有力提升了案件质效和法官司法能力。全省各级检察院全面运行检察官办案责任制，改革完善检察长、部门负责人日常监督方式，建立以“随机分案为主、指定分案为辅”的案件承办确定机制，发挥流程监控、检察官联席会议、案件评查等辅助机制的作用，加强对司法办案活动的全过程的监督。随州市检察院作为全国检察官办案责任制改革试点单位，构建司法办案“三位一体”监督管理机制，取得明显成效。大冶市检察院实行以案管部门为主导的网络监控“线上”模式和以纪检、政工、司法行政事务部门为主导的“线下”模式，构建监督考核机制，提高了各类人员的工作积极性。

（三）以职级、薪酬和执业保障为内容，健全司法人员职业保障机制。省“两院”推动落实司法职业保障制度，完成了员额法官检察官的等级确定和首次按期晋升工作。在市县两级法院检察院提升高等级职务比例，全面开展高等级法官检察官择优选升工作，拓展了基层法官检察官的职业发展空间。完成法官检察官、司法警察职务和工资套改，探索推进公务员职务职级并行改革试点，建立与办案质效直接挂钩的奖金分配机制，各类司法人员的工资待遇得到提升。员额法官检察官工资薪酬政策已率先落地。调研中，云梦城关镇法庭某法官高兴地谈到，入额后，其月工资增加两千多元。完善法规检察官执业保障机制，认真落实《保护司法人员依法履行职责的规定》，加强了对法官检察官的人身安全保护。职业待遇保障制度的建立，有效地激发了法官检察官多办案、办好案的工作热情，其正向激励效应已经初步显现。

（四）以“人财物”统管为基本要求，稳步推进省级“两院”统管改革。开展试点以来，省委、省政府研究确定了人财物省级统管改革“一步到位、基层导向”的原则和目标。建立由省法院、省检察院配合省编办统一管理、动态调整、按需调配的管理机制，完成全省审判机关、检察机关机构、编制清理上收工作。调整干部管理体制，探索建立了“以省级统一管理为主、以委托地方管理为辅”的干部管理格局。2014年12月，全省市（州）、县（市、区）经费完成上划，2015年1月，全省法院、检察院经费统一管理正式运行，在全国率先实现省以下财物统管。改革后，全省法院检察院机关总预算逐年递增。据省司改办提供的数据显示，2014年我省核定全省基层法院检察院系统上划基数为48.6172亿元，其中法院26.7692亿元，检察院21.848亿元。改革后，2017年预算安排与2014年度上划基数相比较，增加20.6185亿元，增长42.5％。其中：法院37.6039亿元，增加10.8347亿元，增长42％；检察院29.8286亿元，增加9.7838亿元，增长44％。“两院”历史债务得到妥善化解，经专项审计锁定后，由省级财政兜底化解，对全省法院检察院6.4亿元历史债务分两步予以化解，其中3.43亿元于今年5月底化解完毕，另外2.98亿元将于2017年底前化解完毕，有效解决了基层法院检察院的后顾之忧。

三年多来，省“两院”司法体制改革试点工作进展顺利，改革成效逐步显现，主要表现在：一是法官、检察官办案主体地位得到确立。据省司改办、省“两院”提供数据显示，2016年全省法院审判长、独任法官独立签发裁判文书比例达55.6％，2017年1—6月达到71.49％。2016年全省各级法院审委会讨论案件同比下降10.44％，2017年1—7月同比减少24.71％。2016年4月以来，全省检察院检察官决定处理案件数约占同期结案数的70％；全省检委会审议案件同比下降10.7%。调研中，法官代表、检察官代表普遍反映，入额之后，职业荣誉感提升了，责任心明显增强了，工作干劲更足了。二是办案质量效率稳步提升。改革后，85％的人力资源投入到司法办案一线，人均结案数、当场宣判率上升，上诉率、发回改判率下降。省法院数据表明，2016年以来，全省法院受案数同比上升20.36%，结案数同比上升26.84%，实现了收结案的良性循环。2016年以来，武汉市中级人民法院先后5案入选年度全国知识产权典型案例，另有一案被评为“全国法院推进供给侧结构性改革典型案例”之首。省检察院数据表明，改革后，全省县级检察院75%以上的审查逮捕、审查起诉案件办理时间较改革之前平均缩短1天和5.5天。三是司法公信力不断提高。问卷调查显示，认为司法改革试点总体成效较为明显或者有新的改进和提高的人大代表占被调查代表数的87.01%；有84.58%的人大代表认为我省司法公信力高或者较高。据省司改办数据显示，2016年度人民群众对公正执法满意度比2015年上升1.68个百分点。2017年省“两院”工作报告获得的赞成票创新高。

二、深化我省“两院”司法体制改革需要进一步关注的问题和破解的难题

司法体制改革是我国政治体制改革的重要组成部分，具有很强的政治性、政策性、法律性。改革只有进行时，没有完成时。我省司法体制改革工作虽然取得了阶段性成效，但在推进过程中仍然存在一些需要进一步关注的问题和破解的难题。

（一）思想认识还有待进一步深化。深化司法体制改革是司法领域一场深刻的自我革命，改的是体制机制，动的是既得利益，必须既勇于冲破思想观念的障碍，又勇于突破利益固化的藩篱。调研中发现，有的对司法体制改革的重大意义和基本要求的认识还存在偏差，信心还不够足，推进改革的自觉性不够强；有的“两院”领导干部缺乏担当精神，直面问题、运用改革办法破解问题的能力不强、办法不多，过分强调“案多人少”和自身困难，存在不愿担当的畏难情绪和“等靠要”的依赖思想；少数司法工作人员将改革片面理解为“涨工资提待遇”，存在攀比心理。对干警的思想政治教育及改革的宣传工作需要进一步加强。

（二）中央确定的改革措施精准落地还存在差距。调研中发现，在一些地方目前还存在，中央、省委已有明确要求的改革措施没有不折不扣落实到位的情况。如在落实司法责任制方面：有的地方员额法官检察官办案主体作用发挥不到位，少数员额法官检察官对落实新的办案模式心存疑虑，一定程度上存在授权不敢用的情况。有的地方在落实司法责任制时变形走样，或者不敢大胆放权，存在放权后仍变相审核把关的情况。调研发现，某县级市法院在裁判文书签发方面，除审判委员会讨论的案件外，其他裁判文书虽由主审法官签发，但合议庭成员、庭长、分管院长必须依次全部“阅签”后才能发出。有的在放权后存在不愿监督、不善监督的现象。有的领导干部落实办案责任不够严格，存在部分领导干部办案数量未达到规定比例或办理重大疑难复杂案件不够等问题。同时，落实司法责任制方面的配套机制和措施不够健全。问卷调查显示，“加强司法责任制”是人大代表认为我省“两院”深化司法体制改革最需要迫切解决的问题之一。

（三）司法队伍建设还需要加大力度。问卷调查显示，人大代表认为我省“两院”司法体制改革工作中最迫切需要解决的问题，排在首位的是“加强司法队伍专业化、职业化建设”。调研发现，少数司法人员的政治素养、司法理念、能力素质、敬业精神等与司法责任制的要求还不相适应。据某县法院院长反映，存在只拿待遇不愿尽责、担当不够不敢担责、能力不足不能负责的法官。也有地方反映，有的未入额的法官检察官精神状态不佳、工作积极性不高；人才队伍结构有待进一步优化，队伍管理机制有待进一步健全完善。如员额退出机制和常态化的增补机制尚未建立，所到之处都反映，不适应在一线独立办案的员额法官检察官不能及时退出员额，而符合条件的优秀人员又不能及时入额，不利于增强队伍活力；基层法院检察院队伍建设特别是优秀人才留不住或进不来的问题需要引起高度重视。调研中，某县级法院院长反映，法庭留不住人是一个突出的问题，长此以往，法庭的前沿阵地作用将逐渐丧失。

（四）以改革的精神研究新情况解决新问题不够。随着司法体制改革的逐步深入，一些新情况新问题不断显现。调研中，各方面反映比较突出的新问题主要有：在全面落实司法责任制中，如何处理充分放权和有效监管的关系；随着立案登记制等改革的推进，如何解决案多人少的问题；“人财物”统管后，如何既加强省级统管又提高工作效率等。改革中出现的难题问题，必须用改革的思维和办法予以解决。如解决案多人少问题，不能简单寄希望于增加编制、人员来解决，而是要通过改革，从制度机制上研究采取措施。在坚持大胆创新和遵循司法规律相结合、用改革的精神研究解决改革中的问题难题方面，省“两院”还需加大力度。

（五）司法体制改革与现代科技融合不够。近年来，贵州、上海创造性地运用大数据、人工智能分析证据，明确不同诉讼阶段的基本证据标准指引，研发智能辅助办案系统，构建跨部门大数据办案平台，探索了一条司法体制改革和现代科技应用相融合的新路子，而我省在这方面相对滞后。调研所到之处普遍建议，省“两院”要从省级层面统一规划、统一建设，加大辅助办案系统等信息化项目的统一开发应用力度。

三、对进一步深化我省“两院”司法体制改革工作的建议

今年是深化司法体制改革的决战之年。最近，习近平总书记对司法体制改革作出重要指示，深刻揭示司法体制改革在党和国家工作大局中的重要地位和作用，明确提出深化司法体制改革的方向、目标、重点，为当前和今后一个时期司法体制改革提供了科学指南。省“两院”要自觉用习近平总书记重要指示精神武装头脑，认真贯彻落实全国司法体制改革推进会和省第十一次党代会精神，进一步坚定改革信心，增强改革定力，坚定不移将司法体制改革推向深入。根据调研的情况，调研组提出如下建议：

（一）进一步深化思想认识，增强推进改革的思想自觉和行动自觉。深化司法体制的关键是深化思想认识，统一思想认识，积蓄内生动力。要紧紧抓住领导干部这个关键少数，引导各级“两院”领导干部不断提高政治站位，强化四个意识，把讲政治的要求转化为推进改革的实际行动，破除畏难情绪和“等靠要”的思想，坚定深化改革的信心和决心，当好改革的促进派和实干家。司法人员是司法体制改革的主体，只有他们广泛参与进来，改革才能取得实效。要加强对重大改革政策的解疑释惑、宣传解读，注重抓好对干警特别是未入额的法官检察官的思想政治工作，引导广大司法人员明确改革的方向、目标、任务和措施，澄清模糊认识，不断凝聚改革共识，进一步激发支持改革、踊跃投身改革的热情和力量，最大限度激发改革的内生动力。

（二）进一步强化责任担当，确保各项改革政策措施落地见效。“责任制不落地，改革难落实。”深化司法体制改革，各级法院检察院承担着主体责任，要层层传导责任、层层压实责任、层层负起责任。要坚持问题导向，深入调查研究，了解掌握改革中出现的新情况新问题。对自身能够解决的问题，要充分发挥主观能动性，敢于攻坚克难，善于找准切入点、突破口，推动问题的解决，确保取得实际成效。对已确定的各项改革任务，要采取有效措施，狠抓改革精准发力和精准落地，确保不走形、不变样。司法责任制是司法体制改革的重点，对提高司法质量效率和公信力具有决定性影响。要认真贯彻落实中央的部署要求，认真落实《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》、《最高人民检察院关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，遵循权责统一原则，全面推进司法责任制和相关配套改革，加快构建权责明晰、监管有效、保障有力的司法权运行新机制。要深化司法人员分类管理改革，严格执行法官检察官遴选标准和程序，建立健全公正客观的考评机制、动态化的员额退出机制和常态化的员额增补机制，让入额的人员多办案、办好案，让不适应在一线办案的人员及时退出员额，让优秀的司法人员能够及时入额，以相应的保障措施使员额制改革达到预期目的。要完善政策措施，配足配好司法辅助人员。要与时俱进创新监管方式，正确处理好依法授权和加强监管制约的关系。对入额的法官检察官要放权到位，确保法官检察官依法独立行使权力。同时强化司法责任，做到谁办案谁负责，谁决定谁负责。要健全司法办案组织及运行机制，改革审判权力运行机制，健全检察委员会运行机制，规范监督管理职责，通过健全类案指引、案件质量评估、司法业绩考核、错案责任制倒查等制度机制，推动从微观的个案审批、文书签发向宏观的全员全程案件质量效率监管转变，建立健全与司法权力运行新机制相适应的监督制约体系，提升监督管理的科学化、规范化、精细化水平，确保放权不放任，监督不缺位，保证司法公正廉洁。要健全落实职业保障制度，推动职务序列改革落地，进一步拓宽法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员的职业发展空间，提升职业荣誉感。要完善并落实工资绩效考核政策措施，进一步调动广大司法人员的积极性。

（三）进一步加强队伍建设，提高思想政治素质和专业水平。新的形势任务对法院检察院队伍建设提出了新的要求，省“两院”要认真贯彻落实中共中央印发的《关于新形势下加强政法队伍建设的意见》，紧紧围绕维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的总任务，牢牢把握政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的总要求，坚持正规化、专业化、职业化方向，以深化司法体制改革为动力，努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的法院检察院队伍。要坚持把坚定的理想信念作为队伍建设的政治灵魂，切实加强思想政治建设。要加强职业道德和法治精神的培养，教育引导广大司法人员自觉用职业道德约束自己，把法治精神当作主心骨，树立惩恶扬善、执法如山、不偏不倚、秉公执法的浩然正气。要强化能力和业绩导向，以提高执法司法专业能力、群众工作能力、科技应用能力、社会沟通能力为重点，切实加强履职能力建设。要坚持把纪律挺在前面，持续整改作风突出问题，坚决惩治执法司法腐败，切实加强纪律作风建设。基层干警队伍是事业发展的根基，要突出基层导向，健全稳定基层队伍的政策，加强对先进典型的宣传，建立并落实引导优秀干警到基层干事创业的激励机制。

（四）进一步加强信息化建设，推动司法体制改革与现代科技应用融合。现代科技应用一小步，可以推动司法文明前进一大步。要充分认识现代科技对司法体制改革的巨大推动作用，与时俱进转变思想观念，遵循司法规律，善于把制度优势和技术优势结合起来。要树立互联网思维，发扬团队精神、协作精神，推动形成有利于平台互联互通、信息共享共用、业务衔接联动的体制机制。要学习借鉴贵州、上海经验，在省级层面加强规划统筹，把大数据、云计算、人工智能与司法体制改革结合起来，明确不同诉讼阶段的基本证据标准指引，建立智能辅助办案系统，构建共享共用的司法办案平台，提高司法工作质效和司法机关公信力。

以上报告，供常委会组成人员审议参考。

附件：关于《“两院”司法体制改革调研问卷》的分析报告

附件

关于《“两院”司法体制改革调研问卷》的分析报告

9月6日，调研组按照张岱梨副主任的要求，在省人大常委会代表工作委员会的协助下，借助移动互联网技术，通过手机微信方式向我省五级人大代表发出调研问卷，截至9月13日10：52共收到有效反馈1354份。总体来看，人大代表对我省“两院”司法体制改革的知晓度和满意度较高，对司改所取得的成效也充分肯定，并对深化司法体制改革有新的期待。现简要分析如下：

一、填写问卷代表的基本情况

1.代表的性别构成：男性786人，女性568人。