——2017年11月27日在湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第三十一次会议上

省人大常委会副主任　张岱梨

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据省人大常委会2017年度监督工作计划，今年3月至9月，省人大常委会成立执法检查组在省人大常委会党组副书记、副主任张岱梨的带领下，对《湖北省农村五保供养条例》（以下简称《条例》）实施情况进行了检查。

本次执法检查采取省、市、县三级联动，实现全省覆盖，通过委托检查与抽查相结合、听取汇报与实地检查相结合、明察与暗访相结合、边检查与边督促整改相结合的方式分两个阶段进行。第一阶段由省直有关部门开展自查，各市（州）、直管市、神农架林区和各县（市、区）人大常委会对本行政区域内《条例》实施情况进行检查并逐级报送执法检查报告。第二阶段在听取省直有关部门汇报《条例》实施情况的基础上，执法检查组赴恩施、荆州、荆门、仙桃等地进行抽查。召开4次座谈会，听取当地政府及有关部门情况汇报，检查7所农村福利院，随机走访12位分散供养对象，与农村福利院院长和工作人员、村委会负责人、五保供养对象交谈，详细了解《条例》实施情况，充分听取各方面意见和建议，同时针对检查中发现的如五保供养金未按时足额发放、五保供养对象危房情况不清等问题，当即反馈给当地政府或者省直有关部门，要求限期整改落实。现将检查情况报告如下：

一、贯彻实施《条例》的主要做法和成效

《条例》自2015年12月1日实施以来，全省各级政府及有关部门高度重视，认真宣传贯彻，依法履行职责，取得明显成效。截止2017年9月底，全省农村五保供养对象24.68万人，其中集中供养对象4.98万人，分散供养对象19.70万人；农村福利院1204所，床位数11.4万张，工作人员7135人；供养标准平均达到8564元／人·年，其中集中供养标准平均达到8750元／人·年，分散供养标准平均达到8377／人·年，五保供养对象正常生活得到较好保障，五保供养工作依法稳步推进。

（一）加强学习宣传，营造依法供养氛围。各级政府及民政部门采取多种形式和途径开展《条例》的学习宣传活动。省民政厅在《湖北日报》开设专版全文刊发《条例》和政策解读文章，印制1万册《条例》单行本下发各级民政部门和农村福利院，举办全省民政系统培训班，宣讲《条例》，分期分批培训相关工作人员。仙桃市一方面加强对主管部门领导干部和集中供养机构负责人培训，召开民政工作会议、专题培训会，组织全市民政办主任、农村福利院院长认真学习《条例》、领会精神实质，另一方面印发大量宣传资料到各乡镇、街道办事处，面向普通群众普及《条例》知识，做到家喻户晓、深入人心。

（二）严格资格认定，努力实现应保尽保。各地按照《条例》规定要求，扎实做好五保供养对象认定工作。严格执行个人申请、乡镇政府和街道办事处核查、村（居）委会民主评议公示、民政部门审批的工作流程，及时受理五保供养申请，充分运用居民家庭经济状况信息核对平台，对申请人的家庭状况、经济条件等认真核实，将符合条件的纳入供养范围，对不符合条件的给出明确答复并说明理由。对五保供养对象实行动态管理，2016年各地配合纪委大数据比对工作，对在册五保供养对象进行了一次全面筛查，做到应保尽保、应退尽退。

（三）量化供养标准，稳步提高供养水平。各地将依法量化五保供养标准作为贯彻落实《条例》的重要抓手，科学合理制定，及时公布执行。2016年，全省17个市（州）、直管市、神农架林区按照不低于上年度当地农村居民人均消费支出的80%大幅上调了五保供养标准，全省平均达到7294元／人·年，较《条例》实施前的2015年增长52%，武汉市突破10000元／人·年。2017年，各地继续依法调整五保供养标准，全省平均达到8564元／人·年，较2016年增长17%，供养标准突破10000元／人·年的县（市、区）达到27个，五保对象的供养水平稳步提高。

（四）加强供养服务机构建设，着力改善供养条件。一是明确建设标准。省民政厅制定了《湖北省农村福利院等级管理办法（试行）》，从建筑布局、供养能力、设施设备三个方面规定了农村福利院基础设施建设标准。二是加大改扩建力度。近两年，全省农村福利院建设争取中央预算内投资项目51个、资金18729万元，安排省级预算内投资项目16个，下拨补助资金2200万元。省民政厅组织实施了“全省农村福利院危房改造三年规划”，省级财政安排补助资金4.3亿元，整修改造农村福利院499所。三是完善生活配套设施。全省农村福利院基本都设置了生活区、活动区和生产区，有专门的厨房、餐厅、活动室、浴室、卫生间、医务室，有的还添置了健身器材和文体活动用品。2017年，全省实施了“冬暖工程”，省级财政按平均每所农村福利院10万元标准予以补助，通过新建或者改造集中供暖房、添置空调，保障集中供养对象温暖过冬、清凉度夏。还开展以消防、无障碍、特护等设施改造为重点的“平安工程”建设，推进农村福利院基础设施提档升级，改善集中供养对象居住环境和生活条件。

（五）强化供养服务机构管理，不断提升服务水平。一是健全工作制度。明确农村福利院院长“第一责任人”的责任，建立院务管理、院民管理、环境管理、生产管理、安全管理、食堂管理、财务管理等工作制度。二是统一服务标准。省民政厅联合省质监局出台了《湖北省养老机构服务质量规范》《湖北省养老机构护理员日常服务操作规范》《湖北省养老机构老年人日常护理精细化服务流程》和《养老机构常见服务风险防控基本规范》等文件。三是充实工作队伍。通过购买公益性岗位、“以钱养事”、增加劳务派遣人数等方式，逐步提高工作人员与供养对象配比，全省平均配比由《条例》实施前的1∶12提升到1∶9，部分县（市、区）已经达到1∶7的规定比例。四是加强业务培训。省民政厅组织实施了全省农村福利院院长“千人培训计划”，举办培训班12期。各地民政部门利用政策宣讲、任务部署、工作总结等时机对农村福利院工作人员进行服务技能培训，累计培训6000余人次。

（六）落实供养待遇，供养对象正常生活得到较好保障。一是按时足额发放五保供养金。各地一般按月发放五保供养金，集中供养的直接打入农村福利院银行帐户；分散供养的直接打入个人存折，集中供养的每月还可领取零用钱，保证了五保供养对象吃、穿、用等基本生活需求。二是不断改善居住条件。在加强农村福利院建设改善集中供养条件的同时，大力推进分散供养对象危房改造，2015年、2016年连续两年为14834户实施了危房改造，使他们的居住条件得到了改善。三是实施养老医疗保险救助政策。目前全省大部分县（市、区）对集中供养对象实施了政府代缴最低标准的城乡居民养老保险费政策，对已参加城乡居民养老保险且年满60周岁的五保供养对象，按月发放75元基础养老金。实行五保供养对象免费参加基本医疗保险和大病保险政策，其个人缴纳部分由政府全额资助。取消住院报销起付线限制，住院医疗费经基本医疗保险和大病保险报销后，个人承担部分实行全额救助；个人特殊慢性病门诊医疗费经基本医疗保险报销后，个人合规承担部分可享受55%~75%的大病保险赔付；推行定额门诊救助，基本实现了全额保障、免费医疗。四是妥善解决教育丧葬事宜。针对处于不同教育阶段的五保供养对象，实施相应的学杂费减免、生活费补助、助学金资助、助学贷款免息等政策。集中供养对象和分散供养对象的丧葬事宜，分别由农村福利院和村（居）委会负责办理，丧葬费用按一年供养金标准一次性予以补助，并免除基本殡葬服务费用。

二、贯彻实施《条例》存在的主要问题

从检查情况看，全省五保供养工作离《条例》要求和五保供养对象的期盼仍有差距，《条例》实施中存在的一些突出问题需要认真研究解决。

（一）供养服务机构建设仍显不足。一是住房安全隐患依然存在。全省农村福利院虽然通过“危房改造三年规划”基本消除了存量危房，但在本次执法检查期间，省民政厅重新排查发现，又有205所农村福利院新增4282间危房，亟待修缮和改造。二是配套设施比较落后。全省农村福利院大多由旧校舍、旧办公楼改造而成，配套设施简陋，虽然近年来加大了建设资金投入，但多数用于消除危房、调整布局、扩大面积、增加床位等方面，消防、无障碍、特护等设施不配套、不完善问题比较突出。据省民政厅2017年养老院服务质量大检查情况统计，全省有46所农村福利院使用易燃可燃装饰材料，139所消防通道不合格，52所存在电气火灾隐患，143所未安装烟雾报警器，398所未安装防滑扶手，403所未设置无障碍通道，445所未安装应急呼叫器。

（二）供养服务机构工作力量较为薄弱。一是机构性质编制未落实。《条例》第二十三条规定“供养服务机构是县级人民政府民政部门或者乡镇人民政府、街道办事处举办的，……公益性机构”，全省农村福利院虽然在《条例》实施前均进行了事业单位法人登记，但至今仍未纳入事业单位管理范畴，机构性质、人员编制、经费来源不明确，影响了工作责任的落实。二是工作人员缺口较大。全省有522所农村福利院工作人员与供养对象配比未达到1∶7的规定要求，人员流失现象也比较严重；基层普遍反映，缺乏具备护理技能的专业人员，不能适应集中供养对象年老体弱、且失能半失能对象日益增多的情况。三是工作经费保障不足。目前全省有600所农村福利院管理资金未按《条例》规定纳入县级财政预算，多数县（市、区）虽然纳入但明显不足，福利院日常运转所需的水电、燃料、设施维护、办公等费用得不到保障，需要院办经济收益或者乡镇解决，日常开销较为拮据。

（三）供养服务机构人员待遇较低能力不强。一是工资待遇较低。农村福利院人员的工资来源渠道多样，有的纳入了县级财政预算，有的通过公益性岗位解决，有的靠院办经济收益补充，总体来看工资标准较低，目前全省农村福利院院长和工作人员月平均工资分别为2200元和1500元，其中294人月工资在1000元以下，低于我省最低工资标准最低档的1250元；部分农村福利院没有与聘用人员签订劳动合同、办理相应的社会保险，待遇保障水平与其承担的工作强度和责任反差较大，多数人员事业心、责任感不强，工作积极性不高。二是能力素质不强。由于工资待遇低、工作任务重，农村福利院无法吸引有专长的管理、护理人员，招聘到的一般年龄偏大、文化程度偏低、专业技能缺乏，只能从事基本生活照料工作。《条例》规定的定期业务培训没有落实到位，大部分县级民政部门没有开展专门针对农村福利院工作人员的专业技能培训，工作人员业务素质、服务能力得不到提高。

（四）分散供养对象生活质量不高。一是日常照料有缺失。乡镇政府、街道办事处与村（居）委会、分散供养对象、受委托照料人签订供养服务协议的规定执行不力，各方权利义务责任不明确。分散供养对象联系帮扶制度尚未全面建立，除了每月按时发放五保供养金外，大多地方只在重大节日上门慰问看望，有的认为分散供养对象由其亲属照料不需要经常联系，造成分散供养对象生活、就医等方面遇到困难时得不到及时帮助解决。二是住房危陋问题依然突出。虽然近年来各地加大了分散供养对象危房的修缮、改造或者重建力度，但依然存在大量破旧、年久失修的房屋，据省民政厅不完全统计，目前全省有10129户分散供养对象住房为C级以上危房，不能满足安全居住要求，亟待修缮改造。三是精神抚慰严重缺乏。分散供养对象大都过着离群索居的生活，很少参加公共娱乐、健身等活动，邻里互助和亲属看望、慰问也不经常。由于缺少与外界交流，得不到家庭关爱和精神抚慰，精神生活比较空虚。

（五）供养待遇落实有待加强。一是五保供养金按时足额发放有死角。《条例》规定每年年初制定公布五保供养标准，大多市州一般在四五月份调整发放到位，但执法检查组到部分市州抽查时发现，个别地方到8月份仍未按新制定的供养标准足额发放五保供养金。二是医疗救助政策还需完善。《条例》规定“供养对象符合规定的基本医疗费用个人承担部分，经基本医疗保险、大病保险和其他补充医疗保险支付后，由医疗救助资金及其他方式全额补助”，但目前供养对象门诊医疗费合规个人承担部分实行的是定额门诊救助，与全额补助的规定有差距。基层还普遍反映，住院病人专人陪护费较高，没有资金解决渠道。三是优惠政策落实不够。《条例》规定政府及有关部门和单位应当对供养服务机构和分散供养对象在水、电、气、通信、有线电视等基本生活保障支出方面给予减免，但基层反映，一些部门和单位没有严格执行相关规定。

三、进一步贯彻实施《条例》的几点建议

针对本次执法检查中发现的问题，检查组提出以下建议：

（一）提高认识，压实责任，进一步营造依法供养的良好氛围。五保供养对象是农村中的困难弱势群体，农村五保供养工作是一项重要民生工作。党的十九大报告在阐述新时代中国特色社会主义基本方略时提出，“坚持在发展中保障和改善民生”“必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在……弱有所扶上不断取得新进展”这为我们做好农村五保供养工作指明了方向。各级各有关部门要进一步提高对农村五保供养工作重要性的认识，认真研究中国特色社会主义进入新时代，农村五保供养工作面临的新形势新任务新要求，增强做好工作的责任感和紧迫感。要建立健全目标责任考核制度，县级以上政府进一步落实主体责任，加强组织领导和统筹协调；民政部门切实履行主管职责，其他有关部门和单位各司其职、各负其责；乡镇政府、街道办事处和村（居）委会、供养服务机构负责做好供养服务具体工作，形成齐抓共管的工作格局。要深入学习宣传《条例》，重点抓好各级政府及民政等有关部门、村（居）委会和供养服务机构工作人员的学习培训，使其准确掌握《条例》精神和具体内容，增强依法供养意识；同时加强《条例》宣传的广泛性，充分利用广播、电视、报刊、网站等媒体，面向社会普及《条例》知识，宣传五保供养工作情况，进一步营造依法供养的良好氛围，形成尊重、关心、帮助供养对象的社会风尚。

（二）加大投入，完善设施，进一步改善供养服务机构供养条件。要严格执行农村福利院建设资金纳入年度财政预算和福彩公益金地方留存部分的15%用于福利院建设和维护的规定，抢抓各种政策机遇争取工程建设项目，加大建设资金投入力度。要充分认识农村福利院住房安全直接关系到供养对象生命安全，一旦出现问题，势必造成严重人员伤亡和恶劣社会影响，建议明年全部完成今年新增的福利院危房改造工作；建立危房动态管理机制，定期排查、及时处理，彻底解决危房问题。要着力推进农村福利院配套设施的提档升级，深入开展“平安工程”建设，加快消防、无障碍、特护等设施的改造和建设步伐，对今年已发现的消防通道不合格、未安装烟雾报警器、防滑扶手和应急呼叫器、未设置无障碍通道等设施的福利院要求限期整改；鼓励有条件的福利院对老旧的家俱、电器等基本生活设施进行更新，把农村福利院建设成为功能齐全、设施完备、安全舒适、环境优美、五保供养对象满意的“平安家园”。

（三）落实保障，加强培训，进一步提升供养服务机构服务能力。要切实将农村福利院纳入事业单位管理范畴，建议借鉴陕西、江西两省的做法，明确公益类别，核定编制数和岗位，将福利院院长和主要管理人员纳入编制保障范围，稳定领导队伍，调动工作积极性，更好地履职尽责。要严格按照《条例》规定将农村福利院管理资金纳入年度财政预算，探索建立自然增长机制，逐步提高工作经费财政保障水平，确保福利院日常运行和工作人员劳动待遇的需要。要根据供养对象的数量和需求，科学设置管理和服务岗位，并按规定比例配齐工作人员。要切实保证工作人员工资水平不低于当地最低工资标准，做到与其签订劳动合同，为其购买社会保险，让他们能够安心工作。要加强工作人员业务培训，有计划、有重点、有针对性地开展业务知识、服务技能和职业道德培训，重视服务人员护理技能提升，采取项目化方式运作推进，建议省人社厅设立专门培训项目，对全省农村福利院服务人员进行轮训，使他们熟练掌握护理服务流程、操作规范、风险防控基本知识。

（四）建立制度，强化监督，进一步做好分散供养对象照料工作。要认真落实乡镇政府、街道办事处与村（居）委会、供养对象、受委托照料人签订供养服务协议的规定，进一步明确各方权利义务责任。乡镇政府、街道办事处和村（居）委会要建立完善分散供养对象联系、帮扶制度，经常派人上门巡访看望，及时掌握其衣、食、住、医等方面的生活动态，帮助解决生活上的困难。要加强对受委托照料人的监督，确保服务责任和帮扶措施的落实。要定期开展分散供养对象危房情况摸排，优先纳入农村危房改造计划，及时进行修缮，保证房屋安全、符合居住条件。要组织分散供养对象积极参加文化娱乐、体育健身活动，督促其近亲属或者其他亲属经常看望和问候，鼓励邻里互助，给予分散供养对象更多的家庭关爱和精神抚慰。

（五）完善政策，规范工作，进一步提高五保供养对象保障水平。要将五保供养对象全部纳入养老、医疗保险范围，尽快提高门诊定额补助标准，达到合规医疗费个人承担部分全额补助要求，积极争取各方资金逐步解决超范围医疗费和住院陪护费支出。要督促供水、供电、供气、通信、有线电视等单位落实五保供养对象基本生活保障支出优惠政策，依法减免供养服务机构和分散供养对象相关费用。要认真做好五保供养对象认定工作，进一步规范申请、核查、评议公示和审批工作程序，切实做到动态管理，每年开展清理核查，确保应保尽保、应退尽退。要及时调整公布五保供养标准，按时足额发放到位，根据各地经济社会发展水平，逐步提高供养保障水平，让改革发展成果更多更公平惠及这部分困难群体，不断增强他们的获得感、幸福感和安全感。

以上报告，请予审议。