省人大财政经济委员会调研组

《湖北省开发区条例》（以下简称条例）实施已满一年。为了解条例实施情况、推动条例的有效贯彻执行，2月25日至26日，省人大常委会副主任万勇率省人大财经委部分组成人员和省发改委有关同志赴武汉市、孝感市实地调研汉川市经济开发区、武汉市经济技术开发区部分企业生产经营情况，听取两地政府及相关部门的汇报和部分省人大代表、企业代表的意见建议。现将调研情况报告如下：

一、条例贯彻情况

条例实施一年来，全省各级政府高度重视，认真组织学习宣传，大力推进条例的贯彻实施，在深化体制机制改革、促进产业转型升级、完善规划编制、优化营商环境等方面加大了改革创新和实践探索力度，取得了积极成效。

（一）深入开展学习宣传，营造良好氛围。省政府及时组织学习宣传，出台了《关于推进开发区创新提升打造改革开放新高地的实施意见》等文件，推动条例的深入实施。省发改委通过召开会议、举办培训班、组织专家解读等多种方式，推动全省发改系统及时领会立法精神、掌握法规要义，为依法施政提供保障。各相关部门结合日常工作开展研讨，对照开发区发展要求和建设标准，主动认领任务，形成齐抓共管、相互协作良好局面。全省各级各地利用多种媒体进行广泛报道，组织力量深入开发区企业进行走访宣传，加深企业对开发区法治建设的了解，为条例实施营造了良好的舆论环境和社会环境。

（二）深化体制改革，推进放权赋能。根据条例的规定和授权，各开发区在核定的机构和人员编制总数内，对机构设置分别进行了改革调整，推动开发区管理体制进一步精简、统一、高效。部分开发区制定了岗位聘任、绩效管理、薪酬激励等试行办法，在坚持党管干部原则的前提下，积极探索开发区员额和岗位管理制度，进一步拓宽选人用人渠道。为解决“小马拉大车”问题，武汉市推进行政区向开发区下放涉及投资项目核准、支持产业发展等六个方面142项审批权限。孝感市推进市级执法机构派驻高新区办事处综合执法，为开发区高质量发展提供高效的执法环境。

（三）坚持规划引领，明确发展路径。各地高度重视开发区的规划引领功效。一是各类发展规划进一步完善。省发改委正在组织编制《湖北省开发区总体发展规划（2020年—2025年）》。武汉市各开发区已完成“十四五”发展规划草案编制工作。孝感市在完善国土空间规划时对开发区拟发展区域用地规划上予以优先保障，指导支持开发区合理安排建设规模和开发时序。二是产业重点进一步明确。武汉市组织编制《武汉市产业地图》，系统梳理城市产业发展现状，明确开发区产业定位。汉川市委托第三方机构编制产业规划，明确开发区发展方向和具体实施路径。三是产业聚集度进一步提高。各地围绕打造产业园区、特色园区，梳理工程项目库，以园区基础设施提升、智慧化改造、产业链补强为重点，推进开发区工程项目加快建设。

（四）抢抓政策机遇，打造一流环境。各级政府及相关部门抢抓落实中央支持湖北经济社会发展一揽子政策机遇，出台推进援企稳岗、质量提升、科技创新、产业扶持等方面政策举措，同时积极推进国家级开发区申报工作。部分开发区深化商事登记制度改革、工业项目审批流程再造、“一网通办、一事联办”全覆盖等改革，不断优化开发区营商环境。探索“开发区吹哨，部门报到”等模式，协调解决开发区在招商引资、项目建设中的具体困难和问题，助力开发区更好为企业服务。

二、条例实施中存在的主要问题

从调研情况看，条例实施虽然取得了初步成效，但部分规定还没有落到实处，配套机制举措还不完善，工作机制未完全理顺，同质化竞争现象还比较突出，创新发展能力不足，开发区功能优势未能充分发挥。

（一）管理机制有待理顺创新。条例第七条规定开发区的社会管理、公共服务和市场监管工作由开发区所在地政府负责，但实践中开发区与行政区之间仍存在交叉管辖、关系不清、职责边界模糊等问题，一些开发区继续承担着较重的社会管理任务，服务经济发展的主业不突出。条例第十条明确鼓励和支持开发区创新选人用人机制，但相关配套制度不完善、容错免责机制不明确，一些开发区在干部选拔激励机制上创新不足，人才数量、结构难以满足开发区发展需要。

（二）产业转型升级缓慢。省级开发区总体发展规划尚未出台，一些开发区缺乏独具特色的产业定位，区中区、区连区、同质化竞争等现象较为突出。全省开发区呈现出区域发展不平衡趋势，优势产业、重大项目、创新人才、社会资本等加速向“一主两副”及基础较好的开发区汇聚，经济发展相对落后的县市开发区持续发展后劲不足。部分开发区双创平台发展滞后，平台管理机构专业化、市场化程度不高，孵化功能不完善，承载能力不强。大部分开发区内部功能配套建设不足，质量检测、专业咨询、科研开发、清洁生产、科技金融等配套服务难以满足企业提档升级需求。

（三）营商环境有待提升。部分审批事项权限下放不彻底，企业办事往往需要在开发区和上级主管部门之间来回跑。有的部门“一放了之”，一些专业化要求较高的事项在下放后既没有提供常态化、系统性的政策指导和业务培训，也没有派驻相关工作人员，开发区只能抽调现有工作人员身兼数职、仓促接手，工作衔接不畅，很难提供高效优质的对企服务。

（四）发展要素瓶颈制约。尽管各地开发区花大力气帮助企业招工用工，探索技术入股、“直播带岗”、“候鸟式聘任”等招工模式，但随着企业用工需求不断增加，用工短缺问题没有得到明显缓解。特别是高层次人才、高技能领军人才、特殊人才用工短缺现象突出。土地供需矛盾较为普遍。有的开发区批准时间较早，原有面积无法满足开发区发展需要。有的开发区土地利用率较低，一些“僵尸企业”、闲置项目因存在银行、小贷和私人借贷等复杂的多方债务问题，清退进度缓慢，大量土地资产闲置。

三、意见建议

推动条例贯彻实施是学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义经济思想、习近平法治思想的具体举措。各级政府及相关部门要充分认识贯彻落实条例的重要意义，以推进条例的贯彻实施为契机助力开发区的提速进位、提质增效、提档升级，助推省委决策部署落细落地落实，着力将开发区建设成为贯彻新发展理念、构建新发展格局的先行区，建设现代产业体系的引领区，优化营商环境的示范区和发展区域先进生产力的聚集区。

（一）大力推动条例贯彻实施。各地区各部门要进一步提高认识，进一步加强条例宣传贯彻力度，严格落实条例各项规定，以法治保障开发区放活改革自主权，以法治引领开发区构建现代产业体系，以法治促进开发区提升开放型经济质量和水平，以法治助力开发区汇聚创新动力、增强发展能力。法规实施机关要创新普法工作方式方法，增强普法效果。相关部门要加紧制定完善开发区机构设置及职能、干部人事、薪酬激励、综合执法等方面的配套政策，增强针对性和可操作性。

（二）继续深化管理机制改革。进一步规范开发区管委会的职权范围，突出开发区落实发展规划、推动政策落地、协调服务企业、促进产业发展等经济管理职能，推动开发区实行清单化、数字化管理。建立面向全省开发区的评价考核制度，完善绩效管理综合考评办法，探索动态管理机制，规范开发区清理退出，推动开发区高质量发展。鼓励开发区探索创新建设、运营、招商、园区服务等市场化模式，支持开发区引进外来资本开发运营，授权开发区管理机构自主决定工作人员的调配管理、薪酬福利、任免奖惩，对急需人才实行特岗特薪、特职特聘。

（三）加快区内产业转型升级。全面落实省委提出的“一主引领、两翼驱动、全域协同”区域发展布局，加快制定全省开发区总体发展规划、市（州）开发区发展规划、各开发区综合发展规划和有关专项规划，发挥规划的引领作用，引导各开发区因地制宜，形成特色优势，促进差异化协同发展。要坚持以产业发展为主，发挥开发区信息渠道优势，围绕重点产业建立健全并不断更新招商项目库、引进上下游配套企业，做大做强主导产业，拉长壮大产业链。支持开发区在科技成果转化、科技金融创新、科研机构绩效激励、知识产权保护等方面探索试验，提升重大科技创新平台建设水平，鼓励企业双创平台建设，鼓励各类资本在开发区投资建设新型基础设施，强化知识产权保护和科技金融支撑，助力开发区加快关键核心技术突破、重大科技成果转化。加大省预算内投资对开发区创新能力建设的支持力度。

（四）持续优化营商环境。坚持问题导向、需求导向、目标导向、结果导向，着力解决市场主体反映强烈的突出问题，以优化制度供给推动营商环境革命。支持和指导开发区持续推进行政审批“多证合一”“证照分离”和“照后减证”等改革，全面推行“一网通办”、推广“一事联办”，提高工程建设项目审批效能，创新监管方式，加强事中事后监管，鼓励开发区主动开展创新改革试点。在放权赋能工作中要确保下放的内容、标准及承接方式清晰、准确，加强集中系统培训、分类别分事项专业化培训和驻点业务指导。搭建企业诉求快速反馈平台，落实助企纾困支持政策，协调解决企业在投资、生产、经营中遇到的实际困难和问题，着力为企业投资经营提供优质高效的服务、配套完备的设施、共享便捷的资源。

（五）加强发展要素汇集。重点做好就业信息与用工信息的协调对接。支持开发区引进高水平研发机构和创新团队，聚焦高、精、尖人才，探索政、产、学、研、用联动，力争在某一领域实现人才聚集效应。支持企业采取用工联盟、共享员工、调剂用工、弹性工作等灵活用工方式，支持劳动者采取临时性、季节性、非全日制等灵活就业形式，探索企业用工与乡村就业有机衔接，帮助企业缓解用工紧张。支持开发区依法依规拓展和优化空间布局，规范开发区扩区调区，落实闲置土地和批而未供用地奖惩办法，鼓励发展较好的开发区对区位相邻相近、产业关联同质的产业园区进行空间整合、资源整合和产业整合，鼓励“飞地合作”等招商引资形式，促进土地资源合理配置和土地利用率提升。