——2021年5月26日在湖北省第十三届人民代表大会常务委员会第二十四次会议上

省人大财政经济委员会副主任委员 彭军烈

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据省人大常委会2021年监督工作计划，今年4月至5月，省人大常委会对《中华人民共和国烟草专卖法》及我省实施办法（以下简称“一法一办法”）的贯彻实施情况进行了检查。本次执法检查分为两个阶段，第一阶段，省政府及相关部门开展自查，各市、州、直管市、神农架林区人大常委会同步开展检查。第二个阶段，省人大常委会副主任万勇率执法检查组赴宜昌、咸宁、恩施等地开展抽查，听取省烟草专卖局、省公安厅、省市场监管局等部门的汇报。

从检查情况看，全省各级政府及有关部门认真贯彻落实“一法一办法”，坚持和巩固专卖管理体制，推动烟草行业高质量发展，为全省经济社会发展做出了重要贡献。一是有力保障了国家财政收入。2019年，全省烟草工商两家税收收入合计628.05亿元，占全省税收总量12.3%。2020年全省烟草工商实现税收632.36亿元，为特殊时期国家财税收入稳定做出了突出贡献。二是卷烟工业品牌发展壮大。全省卷烟品牌由多变少、由散变精、由弱变强，“黄鹤楼”“红金龙”品牌后来居上，影响力不断增强，“黄鹤楼”品牌价值多年位居全国第二位。三是助力脱贫攻坚大局。全省烟草行业累计对口帮扶196个贫困村，帮扶22615户，68193人实现脱贫。四是促进社会稳定就业。全省烟草行业每年为1.9万名行业职工、22万卷烟零售户、近4万烟农提供就业岗位。五是切实维护消费者利益。五年来共查获假冒伪劣卷烟33663万支，每年平均处理消费者举报投诉6500起。同时，执法检查中也发现一些问题，需要采取切实有效措施加以解决。现将主要情况报告如下：

一、贯彻实施“一法一办法”的主要做法和成效

（一）加强法治宣传教育，营造良好社会氛围。全省各级政府和部门通过多种渠道和形式广泛宣传“一法一办法”，宣传实行专卖制度和打假打私取得的成绩，取得较好成效。省烟草局成立法治宣传教育领导小组，健全完善“谁执法谁普法”的工作机制和责任清单，将普法工作与中心工作同安排、同落实、同考核。坚持将普法融入日常，每年利用“3·15”、“12·4”、无纸化学法、干部任前法律考试等活动，大力开展法律“六进”、送法普法等活动，采取发放宣传手册、现场咨询、问卷调查、销毁假烟等多种形式，让依法办事、规范经营、依法维权的理念深入人心。高度重视控烟履约工作，积极推动《武汉市控制吸烟条例》立法，切实推动公共场所控烟，积极保护未成年人免于烟草危害，严格规范烟草广告促销及包装标识行为，实现国家利益和社会效益的有机统一。

（二）加强烟叶生产监督管理，切实保护烟农利益。烟叶产区各级政府和部门高度重视烟叶生产收购和服务管理工作。全面加强烟叶种植收购，依法加强合同管理，常态化开展烟叶收购监督检查，促进严格规范公开透明收购。全面助力乡村脱贫振兴，扎实推进“发展烟叶产业脱贫一批”工作，全省1010个村、10054户贫困户靠种烟摆脱贫困，户均收入达到6万元以上，累计建设19个省级烟区产业综合体，其中，湖北中烟公司多次在全省脱贫攻坚考评中获得最优等次。全面促进烟区环境改善，坚持绿色发展理念，全面推广地膜回收、绿色高效植保、生物有机肥等技术，五年累计投入烟叶生产基础设施建设补贴资金2.26亿元、援建资金3.61亿元，烟区生产生活生态条件显著改善。

（三）加强卷烟市场整顿，依法规范市场秩序。省政府连续十七年召开全省支持烟草行业发展暨卷烟打假市场整顿工作会议，开展目标责任考核，给予财政奖励资金支持。省烟草局与15家省直及中央在鄂单位建立卷烟打假联合执法机制。湖北中烟公司依法严格规范采购、生产、销售、废弃品处置全流程措施。各地政府逐级建立烟草市场整顿、目标考核及执法协作机制，有力推进全省卷烟打假工作一盘棋。“十三五”期间，全省累计查获违法卷烟13.03万件，案（标）值9.72亿元，移送公安机关刑事立案查处案件928起，省烟草局连续六年蝉联“全国卷烟打假工作特殊贡献单位”。大力推进行政许可高效化，五年来全省累计办理烟草专卖零售许可证36.2万份，卷烟零售户从19.34万户增加到21.59万户，办理烟草专卖品准运证44.45万份。加强事中事后监管，“十三五”期间，全省开展双随机抽查3762批次，抽查零售户41.72万户次，发现并处理各类违法违规问题7112个。

（四）加强执法制度和队伍建设，有效提升治理能力水平。认真开展法规规章清理，按照“放管服”改革的要求，先后七次对我省实施办法进行修订，积极清理各类规范性文件和证明事项。加强执法制度建设，多家省直单位就建立健全卷烟打假市场整顿联合执法协作机制形成制度文件，出台行政许可、执法资格管理、零售点合理布局、“双随机一公开”监管、行政执法“三项制度”等规定，进一步规范权力运行。落实执法责任制，加强案件合法性审查，深化案卷评查，强化执法监督，在各级政府组织的案卷评比活动中，烟草行业的执法案卷展现了较高的水准，五年来全省烟草系统未发生行政复议。加强执法队伍能力作风建设，常态化开展执法资格审验工作，扎实推进基层队（所）规范化标准化建设和职能调整优化。

二、贯彻实施“一法一办法”存在的主要问题

（一）宣传教育实效有待进一步增强。各地虽不断加大宣传力度，但在法律法规实施过程中还存在认识不够、了解不多、把握不准的问题。主要表现在：一是对烟草违法行为存在模糊认识。烟草法律法规的宣传还有盲区和死角，特别是在城郊结合部和偏远农村，少数零售户因不知法而犯法，违法销售“假、非、私”烟等行为时有发生。二是对烟草专卖制度的认识存在误区。在我国实行烟草专卖制度，是由我国国情和烟草这一特殊行业的性质所决定的。在市场经济环境下，少数地方对行业体制背景了解不够，对非法经营烟草制品的诸多危害认识不足，把法律赋予的烟草专卖专营与一般的行业垄断经营相混淆，片面地认为烟草专卖管理是违反大市场、大流通、大竞争的市场经济规律。三是对依法控烟的理解存在偏差。在控烟要求日益趋紧的情况下，“吸烟有害健康”的理念早已深入人心，但少数地方把控烟等同于禁烟，简单一禁了之，既超越了经济社会发展的阶段，也忽视了部分群众对吸烟的消费需求。

（二）卷烟市场整顿仍然任重道远。从近年来查处情况看，卷烟市场违法案件仍处于多发频发态势，涉案卷烟品牌集中、数量大、价值高，严重扰乱了市场秩序，造成了国家财政收入的大量流失。一是卷烟非法流通有所抬头。今年1-4月，全省查获非法卷烟11505万支，同比增长86.29%，两年平均增长28.17%；查处重点违法经营户419户，达到2018年以来同期最高峰。二是假烟、走私烟市场暗流涌动。随着市场调控日趋收紧，卷烟差价增加，贩假售假不法分子以身试法、牟取暴利的冲动一直存在。在市场上经常看到模仿“黄鹤楼”商标样式、包装装潢的仿制品，严重损害了我省烟草制品的品牌形象，降低了品牌市场影响力。此外，海上走私卷烟活动猖獗，成为境外假私烟走私入境主渠道。今年武汉查处一起特大走私雪茄烟案，涉案金额高达3390万元。三是违法手段变化多端。随着现代信息技术的发展，涉烟违法活动隐蔽化、网络化、专业化、智能化、信息化的特征更加明显，互联网售烟、物流寄递、不定点卸货等新型贩运渠道防不胜防，发现线索难、调查取证难、跨省追刑难等问题愈加凸显。

（三）电子烟市场亟待加强监管。近年来，电子烟等新型烟草制品来势汹汹、发展迅猛，不仅冲击规范的卷烟市场，而且给消费者带来明显的健康隐患，对这一行业的规范和监管尤为紧迫。一是对电子烟的危害认识不足。部分群众认为电子烟对身体无危害，特别是少数青少年自我辨别意识不强，对电子烟来者不拒。中国疾病预防控制中心公布的调查结果显示，我国15岁及以上人群吸电子烟的人数达1000万，以15至24岁的年轻人为主。经营户也对烟草部门的监管存在抵触情绪，利用互联网平台宣传销售电子烟屡禁不绝，线下电子烟销售柜台随处可见。二是对电子烟的标准缺乏技术认定。目前，大多数电子烟产品处于“三无”状态，即无产品标准、无质量监管、无安全评价，相关部门监管缺乏技术参照，给监管工作造成很大困难。三是对电子烟的监管缺乏法律依据。电子烟等新型烟草制品是否纳入或者参照烟草专卖品进行监管，以及对其生产、销售、运输等各环节有效实施监管的操作细则有待明确。

（四）相关法规已不能满足监管新形势需要。我省实施《中华人民共和国烟草专卖法》办法出台20多年来，在促进烟草行业高质量发展、维护人民群众利益、保证国家财政收入等方面发挥了重要作用。但在法律实践中，特别是执法过程中仍存在一些漏洞：一是对无证户监管效果欠佳。烟草部门对无证销售卷烟只有检查权而无处理权，市场监管部门有处罚权而难以有效实施处理，在执法过程中缺乏有效衔接，导致无证销售行为屡禁不绝。二是对违法行为处罚力度不够。对于非法大规模窝藏和储存卷烟、无证运输、持证户销售非渠道卷烟、销售走私烟等违法行为，执法部门一般是按照价格总额的5%-10%进行处罚，违法成本过低。且处罚后大多将卷烟发还当事人，客观上为其继续违法经营提供了条件。此外，在加强烟草专卖执法与司法有效衔接、加强优质生态烟田保护等方面也亟需通过地方立法或出台政策加以规范和保障。

三、推进“一法一办法”全面贯彻实施的几点建议

（一）坚持法治宣传引领，进一步提升依法治烟意识。各级政府和部门要高度重视烟草法律法规的宣贯教育工作，切实增强宣传实效，把“一法一办法”的宣传普及作为巩固烟草专卖制度、促进行业高质量发展的基础性工作抓实抓好。进一步创新宣传方式，全方位、多层次、广覆盖地推进烟草法律法规宣传普及，深入开展法律法规进机关、进企业、进学校、进社区、进烟田、进门店活动。重点加强各级领导干部和执法队伍学法用法工作，提高干部队伍依法治烟、依法支持烟草产业发展的意识和能力。坚持以案说法，切实做好烟草生产和批发企业、卷烟零售户、烟农的法治教育，加深从业者对涉烟违法行为的认识，提升自觉守法生产经营意识。加大烟草专卖品知识宣传解读力度，全面开展电子烟危害宣传，不断提升消费者自我识别和保护能力。加强舆论引导，认真回顾和总结我省烟草行业改革发展取得成就和宝贵经验，引导社会公众正确认识烟草产业和烟草专卖制度，为我省烟草产业高质量发展营造良好舆论和法治氛围。

（二）坚持以人民为中心，依法积极稳妥推进控烟工作。各级政府和部门要全面履行控烟履约主体责任，始终把人民健康放在第一位，认真贯彻落实控烟法律政策，持续加大控烟宣传和健康教育工作力度。要正确处理控烟与吸烟、维护人民利益和保证国家财政收入的关系，坚持疏堵结合、循序渐进，有力有序推进控烟履约进程。积极预防未成年人吸烟，禁止向未成人宣传销售包括电子烟在内的烟草制品，从源头上减少潜在的消费群体。深入推进无烟机关、无烟校园、无烟医院建设，全面推进公共交通和公共场所控烟工作。加强烟草广告专项治理，重点整治在互联网发布包括电子烟在内的烟草广告行为。持续加大烟草制品科研攻关力度，进一步改进配方工艺，持之以恒“降焦减害”。积极开展文明吸烟环境建设，在政策法规的框架内，认真研究、科学规划吸烟点（区）设置，推广传播“分烟”理念，倡导文明吸烟，保护公众健康，保障消费者吸烟权利，改善公共卫生环境，助力文明城市建设。

（三）坚持严格依法监管，全面整顿和规范烟草市场秩序。各级政府和部门要发挥在烟草市场清理整顿中的主导作用，多措并举、综合施策，有效应对真烟非法流通、制假贩假、走私、侵犯知识产权等风险挑战，努力实现卷烟主渠道市场占有率、市场净化率双提升。要完善监管协同机制，进一步健全“政府主导、部门协作、多方参与”的打假打私治理格局，加强烟草、市场监管、海关、网信、公安等部门的协调联动，做好执法和司法的有效衔接，强化与毗邻省份沟通配合，进一步形成工作合力，不断提升监管效能。强化卷烟源头治理，对违法收购烟叶、假烟生产仓储、手工包装、原辅材料加工等违法活动进行全链条打击。创新流通环节治理，针对互联网、快递物流涉烟违法新特点，建立完善网络市场监管机制，深入开展物流寄递环节打假打私专项行动；强化科技手段在净化市场中的作用，创新烟草制品跟踪追溯机制。加强销售环节监管，依法取缔无证经营，积极推进持证零售户诚信自律互助小组和信用评价体系建设，落实守信激励和失信惩戒，实现自律与他律、规范与效益有机统一。

（四）坚持以良法促善治，加快修订我省烟草专卖法规。立法部门要按照中共中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出的“完善烟草专卖专营体制，构建适度竞争新机制”的要求，针对烟草监管工作出现的新形势、新情况、新问题，尽快启动我省烟草专卖法实施办法修订程序。坚持与上位法相一致、相衔接，认真吸收借鉴外省市立法有益经验，认真听取烟草主管部门、企业、零售户、烟农以及社会公众的意见建议，切实提高立法质量，为烟草产业高质量发展提供强有力的法制保证。进一步明确各部门的职责分工，切实解决边界不清、多头监管的问题，建立起权责统一、权威高效的烟草行政执法体制。进一步补齐监管漏洞，解决当事人逾期不接受调查处理缺乏有效手段、互联网和自动售货机售烟无处罚条款，等级外烟叶处理无明确依据等突出问题。进一步提升法律震慑力，加大对无证户非法经营、非法大规模窝藏储存卷烟、持证户销售非渠道卷烟、销售走私烟等违法行为的处罚力度。进一步加强对电子烟的监管，按照党中央、国务院关于推进电子烟监管法治化的要求，明确电子烟等新型烟草制品的监管法律依据，并做好与《中华人民共和国未成年人保护法》等法律法规的衔接。

此外，各级政府和部门要站在巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴战略的高度，进一步强化政策规划保障，制定完善关于加强优质生态烟田建设与永久保护、加强职业烟农培育的政策文件，夯实我省烟草产业发展的基础。

以上报告，请予审议。