吕德文 

武汉大学社会学系特聘研究员、武汉大学中国乡村治理研究中心研究员、中信改革发展研究院研究员

提要

■考核的目的不是为了考核本身，而是通过考核促进基层工作。在这个意义上，对基层行为偏差的纠正，不应简单依靠问责，而应该选择用绩效评估、交流评比等更加开放、更加积极的方式让基层主动认识问题，担当履责。

■当前形式主义、官僚主义导致基层苦不堪言的问题，既不能简单归咎于上级决策的“不接地气”，也不能简单理解为基层工作的教条僵化，而是政府间上下级关系失衡，责、权、利不对等的结果。

■基层事务的特点是细小琐碎不规则，基层工作的特点是“面对面”做群众工作，其工作的地点不应只是在办公室，更是在田间地头。因此，衡量基层工作的标准应该是其工作的回应性和实效性。

切中基层痛点，激发干部担当精神

记者：前段时间，中共中央办公厅印发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，对一段时间以来基层反应强烈的上级督查检查考核过多的问题进行规范治理。在持之以恒加强党的作风建设的大背景下，《通知》出台有怎样的意义?　　　　

吕德文：这是新形势下加强党的作风建设的实质措施。当前反“四风”进入新阶段，也面临新问题。总体而言，反对享乐主义、奢靡之风取得了明显成效，但形式主义、官僚主义仍以各种形式呈现出来。其中，上级督查检查考核过多，就是突出表现。党的十九大闭幕后不久，习近平总书记专门对纠正“四风”问题作出重要指示。《通知》的出台，是落实习近平总书记指示精神的具体措施，表明党中央持之以恒反“四风”的决心。《通知》要求从源头抓起、从上级机关做起，这对反“四风”具有表率作用。《通知》也切中了当前基层的痛点，将积极推动各项事业的发展。当前，面对防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战，基层责任重、压力大。《通知》着力解决督查检查考核过多的问题，是对基层减压减负的切实举措，有利于激发基层干部敢于担当的精神。

行之有效的督查检查考核体系有待健全

记者：过多的考核迎检工作让基层身心疲惫。有报道披露，有的县一年接受300多次督查检查，有的企业迎检一年要写上千份材料，许多基层干部加班加点忙于填写各类台账资料。甚至有干部反映“痕迹做得好，就是单位宝。领导拼命夸，上级提拔早”。为什么会出现这样的现象？

吕德文：党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。这些年来，各级党委和政府的运转越来越强调规范化、程序化和专业化，对留痕的要求越来越高。加强督查检查考核工作，是国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。但是，一套行之有效的督查检查考核工作体系仍有待健全和完善，现实中，监督部门过多、各自为政；监督方式方法过于陈旧，重痕迹轻实绩；监督目标不明确、不稳定，导致基层无所适从，凡此种种，导致基层负担过重问题凸显。

还有另一个背景也值得重视。根据我们的调研，不少中西部基层面临干部严重断档的困境。当前基层干部的主力是50岁左右的中老年人，他们的群众工作经验丰富，毫无疑问是基层工作的中坚力量。但他们普遍知识结构较为陈旧，无法适应痕迹管理要求。80后的年轻干部在基层少之又少，他们的学习能力较强但群众工作经验普遍不足。过多的迎检考核工作，使得他们还未锻炼群众工作能力，便陷入填写各类台账资料的办公室工作中而无法自拔。客观上，不少基层出现了中老年干部做“外务”，年轻干部做“内务”的工作分工。因为年轻干部正处于填补干部断层的空档，且从基层工作实际看，痕迹管理工作更容易获得上级认可，这自然而然导致了“痕迹做得好，就是单位宝。领导拼命夸，上级提拔早”的问题。

增强任务分派的科学性，可以极大调动基层工作积极性

记者：许多问题表现在下面，但根子在上面。怎么从“从源头抓起”，又怎么“从上级机关做起”？

吕德文：《通知》里提到的几个举措，如总量控制、计划管理，严格控制总量和频次；改进工作方式方法，建立重实绩轻痕迹的检查考核办法；加强领导，特别规定对县乡村和厂矿企业学校的督查检查考核事项要减少50%以上，都是很有针对性的。可以预见的是，这些举措一旦实施，将有效遏制上级督查检查考核过多过滥的问题。不过，欲治标又治本，须“从源头抓起”“从上级机关做起”。更为关键的工作是要把健全党和国家监督体系推向深入。

本质上，上下级政府间的关系是监督与被监督的关系，督查检查考核是上级监督下级的具体表现，从源头抓起，就意味着要让监督体系简约高效。

提高部门监督的协调性。“上面千条线、下面一根针”，基层工作往往具有综合性和整体性，但上级却普遍实行部门分工。在部门分割、各自为政的情况下，就可能出现“一个人干活、十个人监督”的状况，重复检查、多重监督反而影响了基层工作。加强部门协调、打破部门监督的壁垒，是从根源上遏制督查检查考核过多过滥问题的第一步。

建立权责一致的上下级关系。十多年来，执法、市场监管等部门逐渐实行中央或省一级的垂直管理，这些部门不仅掌握了审批、执法等权力，还掌握了对基层政府的部分考核权。随着工作任务的加重，部门工作往往习惯于以压实“属地责任”的方式推动基层工作。但在实践中，基层普遍面临治理能力有限、政策工具少的困境，并不能很好地完成任务。因此，将行政资源向基层倾斜，建立条块协作机制，甚至于让上级部门主动“分权”，是根治督查检查考核工作过多过滥问题的第二步。

适当给基层治理减负。基层工作也要讲张弛有度、有所侧重，抓住主要矛盾，才能避免眉毛胡子一把抓。在这个意义上，上级如果增强任务分派的科学性，可以极大调动基层工作积极性，也可极大减少督查检查考核的工作量。

避免那些投入大、收效小的信息收集方式

记者：考核指挥棒的激励作用应该如何发挥，才能起到积极的效果，不走入误区？

吕德文：上世纪90年代，基层治理体制的核心特征是，上级政府将经济社会发展的各项目标任务进行“数字化”管理，并建立各个指标体系，层层分解，层层加压。由于目标任务“可视化”，也是可计算的、可比较的，使得基层政府都围绕着GDP等考核指挥棒展开竞争。应该说，一段时间内基层普遍积极行政，在国家发展战略中发挥了基础作用，考核指挥棒发挥了积极作用。

就当前基层治理状况而言，发挥考核指挥棒的积极作用，不走入误区，需要做到几点。一是加强考核标准的科学性。考核标准应该具有明确性和稳定性，要尽量用可测、准确的目标来表达，尤其要避免部门之间的目标冲突。只有这样，才能让基层形成自我监管的意识，让其在工作中达到合规性要求，不至于为了应付考核而重复工作。这反过来也减少了督查检查考核的工作量。二是改善信息收集方式。考核信息的收集方式有很多种，信息来源渠道也是多元的，应该避免那些投入大、收效小的信息收集方式，如让基层自行整理各类台账、走马观花地现场检查。比较理想的是，通过考核工作，建立系统、完整且有效的数据平台，这样既提高考核的精准度，又减少基层负担。比如，最近几年全国各地通过建立大数据比对平台，极大地提高了对低保、精准扶贫等涉农政策实施的督查检查考核效率；一些地方政府在社会治理过程中加强了智能化建设，让基层工作自动留痕，也提高了考核效能。三是改进纠偏方式。考核的目的不是为了考核本身，而是通过考核促进基层工作。在这个意义上，对基层行为偏差的纠正，不应简单依靠问责，而应该选择用绩效评估、交流评比等更加开放、更加积极的方式让基层主动认识问题，担当履责。

加强对基层工作的认识

记者：形式主义有其顽固性。我们看到各地方、各部门为解决基层负担过重的问题，不止一次出台措施，减少各种检查评比考核，但有的时候效果不明显，割一茬儿又长一茬。在检查考核工作上，如何才能从根源上杜绝形式主义？

吕德文：平心而论，当前形式主义、官僚主义导致基层苦不堪言的问题，既不能简单归咎于上级决策的“不接地气”，也不能简单理解为基层工作的教条僵化，而是政府间上下级关系失衡，责、权、利不对等的结果。从根源上杜绝检查考核工作上的形式主义问题，必须兼顾上级权威与基层自主性，政策的统一性和灵活性。具体而言，要加强对基层工作的认识：

基层工作本质上是群众工作。基层事务的特点是细小琐碎不规则，基层工作的特点是“面对面”做群众工作，其工作的地点不应只是在办公室，更是在田间地头。因此，衡量基层工作的标准应该是其工作的回应性和实效性。对基层的检查考核不应过度依据痕迹管理。基层实际工作的成效可以通过群众口碑、实地观察一目了然地呈现出来。

自主性在基层工作中甚为关键。我国是一个超大型国家，全国各地的情况千差万别，这既意味着在决策上保持中央权威和政策统一性甚为重要，又意味着在执行上尊重地方的自主性甚为关键。在激励分配、剩余控制等方面赋予基层更多自主性，有利于统一目标的实现。尤其需要注意将检查考核工作置于一个适度的标准上。

总而言之，检查考核工作中的形式主义问题看似一个作风建设问题，实质上却是国家治理体系和治理能力现代化的重要问题。从根本上杜绝形式主义问题，有赖于治理能力的有效提升，而前提是要对基层工作有准确认识，让基层组织有力，让基层干部有担当。