重庆市人大法制委员会

重庆市人大常委会法制工作委员会

 

2010年，在中国法制建设史上具有里程碑意义。回顾历史，从1954年宪法颁布实施，到1978年党的十一届三中全会恢复社会主义法制建设并提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针，从1997年党的十五大报告明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”并确定“2010 年形成有中国特色社会主义法律体系”的目标任务，到2007年党的十七大宣布“中国特色社会主义法律体系基本形成”，60多年来新中国的法制建设历经波折并最终走向良性和稳步发展的轨道。

2010年是中国共产党确定的中国特色社会主义法律体系形成的目标之年，也是这一目标得以实现的标志之年。中国特色社会主义法律体系的形成是一项具有里程碑意义的成就，是对中国共产党领导的中国特色社会主义革命、改革和建设成果的制度化确认和法律化保障。

中国特色社会主义法律体系的内容十分丰富，涉及社会生活的方方面面。在具体构成上，既有人类文明的共同成果，也具有鲜明的中国特色。它的构成，从横向来说，是由宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七个部门法组成；从纵向来说，是由法律、行政法规、地方性法规三个不同层级的法律规范组成。这种纵横交织的法律规范，构成有机、和谐、统一的整体。

地方性法规作为中国特色社会主义法律体系的组成部分，这既是中国的国情决定的，又是历史发展逐步形成的，既是我国立法体制赋予地方性法规的效力所决定的，又是地方性法规在现实生活中发挥的重要作用所证实的。从国情看，我国是单一制的国家，实行人民代表大会制度。我国的地域广阔，各地的情况很不相同，经济、文化和社会发展不平衡，我国又是一个多民族国家，在少数民族聚居的地方实行民族区域自治。这些因素决定了我国的立法体制是统一的、分层次的，需要在中央的领导下，充分发挥地方的主动性、积极性，维护国家法制的统一。从历史发展看，地方的立法权不断得到巩固、发展和明确，地方立法的权力能力和行为能力不断加强。1979年地方组织法设立县级以上人大常委会，地方立法从一年一度的人民代表大会立法发展到以常委会立法为主，地方立法工作更加经常化。  从1981年起，全国人大及其常委会相继授权广东、福建两省制定所属经济特区法规，授权海南省、深圳市、厦门市等以经济特区立法权，地方立法的形式得到扩展。从1983年开始，国务院分四批公布了18个较大市，这些较大市和省会城市一样拥有立法并报请批准的权力，进一步扩大了地方立法的主体。2001年《立法法》的颁布，以法律形式明确了有中国特色的统一的、分层次的立法体制，具体划分了中央立法和地方立法的权限范围。根据立法法的规定，省级人大常委会还陆续成立了法制工作机构，地方立法的组织机构、人员队伍得到极大的充实。从地方性法规的效力看，其在法律位阶上的位置低于宪法、法律和行政法规，高于其他规范性文件，具有较高的法律效力。从地方性法规的作用看，我国现行有效的地方性法规8000多件，成为我国数量最多的法律渊源，是推进依法治国方略实施的不可或缺的重要力量。其作用表现在：一是通过制定实施性的地方性法规为国家法律、行政法规在本地区的贯彻实施发挥了重要作用。地方立法将上位法的规定与本地区的实际情况结合进行细化规定，使之更具有针对性和操作性，有利于法律、行政法规更有效地实施。随着法律的配套完善也将对地方立法提出更多的实施性要求，如人口与计划生育法、食品安全法等法律就明确授权地方就某些事项进行立法。二是通过制定自主性的地方性法规管理地方性事务，这些地方性事务国家一般不会专门立法，如地方特有的建筑、风景名胜区、历史文物等的保护，又如城市容貌、烟花爆竹燃放、宠物饲养管理等，地方性法规在这些领域发挥了不可替代的作用。三是通过地方先行性立法，为国家立法探索道路、积累经验。实践证明，许多的国家立法吸收了地方先行先试的成功经验，同时也增添了地方立法继续探索创新的勇气。

地方性法规的这些功能和特点，决定了地方性法规在形成中国特色社会主义法律体系这一伟大历史进程中的地位和作用。而要充分体现这种独特的地位和作用，发挥地方性法规服务于本地经济社会发展的功能，地方立法就必须遵循以下基本原则：一是维护法制统一的原则。地方立法要以维护中国特色社会主义法律体系的和谐、统一为前提，在这个前提下才能确保各种位阶的法律规范得以有效实施，形成稳固和权威的法制秩序。二是从实际出发，突出地方特色的原则。对于实施性的地方性法规，要在细化上位法规定、增强可操作性上下功夫。对于自主性的地方性法规，要在法规立项上围绕本地特殊情况选题。三是解放思想，勇于创新的原则。注重立法内容的创新，对国家尚未制定法律的，敢于探索。四是立足社会需求，以人民群众根本利益为出发点的原则。立法要以维护好、发展好和实现好人民群众的根本利益为出发点和落脚点。在法规内容上，要正确处理好权利与义务、权力与责任的关系；在立法工作方法上，要坚持民主立法、开门立法，扩大公民对立法活动的参与，广泛听取各方面的意见。

作为地方立法主体之一，重庆的地方立法始于1984年。从1984年到1997年直辖，重庆作为国务院批准的较大市，重庆市拥有制定地方性法规并报四川省人大常委会批准实施的权力。在这期间，重庆市人大运用“半个立法权”共制定了65件地方性法规。1997年直辖后，重庆市人大及其常委会拥有了自主制定地方性法规以及审查批准自治条例和单行条例的权力，地方立法工作进入了新的发展阶段。到2010年，重庆市现行有效的法规和法规性决定已有190多件，实现地方立法工作的快速发展。开展立法工作二十多年来，重庆市人大及其常委会的地方立法工作在探索中发展，在发展中创新，在创新中实现新跨越。所制定的地方性法规作为国家法律体系的有机组成部分，与国家法律、行政法规一道为深化重庆的改革和发展、促进经济社会全面协调可持续发展发挥了重要的制度支撑和法制保障作用。

重庆已经进入直辖后第二个十年的发展新时期，按照胡锦涛总书记对重庆提出的“314”总体部署，重庆正朝着建设“宜居、畅通、森林、平安、健康”和内陆开放型城市阔步前进，蓬勃的势头为地方立法工作的深化和发展带来良好的契机。但随着重庆市统筹城乡综合配套试验区各项举措的推进，改革开放越渐深入，所要协调的利益更具复杂性、挑战性和尖锐性，地方立法工作面临着新的形势和任务，所要解决的问题更具深层次性、综合性和长期性。同时，我们还清醒地认识到立法工作中仍然存在一些问题和不足，比如地方性法规之间在相关问题的衔接上不很严密，立法工作机制不够协调健全，公民意见和社会各方利益的反映渠道和吸纳机制不够完善，立法中兼顾和反映人民群众的根本利益、部分群众的共同利益和个别群体的特殊利益的难度加大，立法需求急剧增长与立法工作队伍建设滞后的矛盾突出，先进立法技术和手段欠缺，等等。这些都影响立法工作的进度和立法质量，与新形势对立法工作的要求不相适应。

中国特色社会主义法律体系的形成是地方立法工作扬帆远航的一个新起点，我们要以清醒的头脑、改革创新的精神，总结经验、继往开来、扬长避短、锐意进取，结合地方经济社会发展的现实需求，从立法观念、工作重心、工作节奏、制度建设等方面明确方向、理清思路。

一要围绕贯彻落实科学发展观加强地方立法。首先是要高度关注民生，加强社会领域的立法。科学发展观的核心是以人为本，十一届全国人大常委会立法规划将社会领域立法做为重点，重庆今年的市委全委会主题也是关注民生。我们要在关注国家立法的同时，重点考虑与我市人民群众利益密切相关、促进社会公平正义的立法项目，如社会保障方面、公共危机应急处理方面、生态保护和环境污染治理方面、人力资源开发与保护方面以及文化资源保护等方面的立法。其次要加强涉及相关领域、多个部门的综合性立法，切实解决单向性法规林立、“资源”分割和力量分散的问题。科学发展观的根本方法是统筹兼顾，要进一步发挥人大在立法中的主导作用，把好立项“准入”关，有成熟的立法项调研报告和草案的项目才能列入立法计划，对部门没有积极性的、综合性的项目，人大要组织力量自主起草。再次要重视立法的社会效果，避免重复立法、宣示性立法，凸显法规的地方特色和可操作性。

二要围绕地方发展大局开展立法工作。就重庆而言，要以建设城乡统筹发展的直辖市为契机，积极开展统筹城乡综合配套改革的立法探索，对当前重庆正在开展的户籍制度改革、公共租赁房建设和管理、宅基地复耕及“地票”交易等改革措施进行追踪调研并适时立法加以推进；围绕加快建设内陆开放型经济，开展“两江新区”、保税港区等经济开发区的调研，对涉及对外开放环境的地方性法规进行清理；围绕三中全会关于农村改革发展的基本目标任务，就健全我市农村经济体制、促进农村土地流转、保障农民民主权利、发展农村公共事业等进行调研，为开展相关立法作准备。

三要从地方立法的需求实际出发，“慎立”“多修”。我市目前的法规总量已达190多件，涉及财政经济、城乡建设、社会管理、公民权益保障等各个方面,总体比较全面。今后立法的重点应从社会急需、填补空白的思路慎重考虑新立项目,为适应社会发展变化而较多考虑修改项目,以保证集中力量抓紧制定扩大开放和经济发展急需的法规,并将修改法规摆在重要的位置。按照全国人大常委会法工委的统一安排，今年我市对现行有效的法规进行了全面清理，7月的市人大常委会通过了对75件地方性法规集中修正的决定，另有64件法规拟在本届人大任期内予以修订。这就意味着从明年开始，每次的常委会会议平均每次将审议5件法规修订案。

四要加强立法工作的制度化建设。我们已经建立了一些制度来规范和保障地方立法工作，如法规立项规定、立法听证制度、立法技术规范等，但有的已经不能适应地方立法的新需要，需要完善、细化、补充。比如我市2001年由市人大常委会主任会议通过的立法技术规范，内容比较粗略，还缺少很多应当统一规范的内容。还有一些新的工作制度亟需认真总结、着手制定，比如法规的清理制度，我们在经历几次全面清理和专项清理工作后，切实感到法规清理有必要进行规范化和制度化，包括清理的启动机制、清理的基本程序、清理原则和标准的确定、清理冲突的协调机制、清理结果的处理及清理后续工作的开展等等。还有一些处于探索性的工作领域，也值得我们认真研究、边实施边总结规范，如法规成本效益评估和立法后评估制度。

中国特色社会主义法律体系的形成，并不意味着一劳永逸或一成不变。这个体系既是相对稳定的，又是动态的、开放和发展的，必将随着中国特色社会主义事业的发展而不断完善。作为这个体系的重要组成部分，地方性法规也需要与时俱进、探索创新，才能保持活力，更好地为地方经济社会发展服务，为中国特色社会主义法律体系的完善作出新贡献。