南宁市人大常委会法制工作委员会

 

南宁市人大常委会一直把立法工作作为重要任务，按照科学立法、民主立法的要求，不断加强和改进地方立法工作。我们始终坚持正确的政治方向，以邓小平理论和“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，自觉坚持党的领导；坚持充分发扬民主、严格依法办事；坚持以提高立法质量为重点，正确处理数量与质量的关系；坚持从实际出发，在保证法规不同上位法相抵触的前提下，努力做到突出地方特色，增强可操作性。具体做法是：

一、坚持围绕中心、服务大局，把握立法工作主线

一是做好经济方面立法。近年来，市人大常委会紧紧围绕市委提出的科学发展三年计划、建设区域性国际城市和广西“首善之区”的奋斗目标，坚持把开发区等开放领域的立法工作作为经济立法的重点，制定了《南宁—东盟经济开发区条例》，开展了对《南宁经济技术开发区条例》的立法后评估，进一步明确和规范开发区的管理体制、运行机制和法律保障，强化开发区作为扩大对外开放，深化区域合作，吸引外来投资，承接东部产业转移，带动产业发展，加快经济发展方式转变的重要载体的作用，推动开发区的“二次创业”，促进开发区经济实现跨越式发展，真正成为全市经济发展的“龙头”。为充分利用中国—东盟博览会长期落户南宁和广西北部湾经济区开放开发带来的发展机遇，扩大南宁对外开放，加快南宁发展步伐，提高南宁国际地位，常委会制定了《南宁市展会管理条例》、《南宁市清真食品管理条例》、《南宁市志愿服务条例》等地方法规，为从更宽领域、更深层次推进南宁对外开放与合作提供法制保障。

二是加强社会事业方面立法。多年来，我们认真贯彻市委坚持经济与社会两条腿走路的要求，坚持把促进社会进步方面的立法放在重要的位置。始终坚持以人为本，关注和改善民生，优先安排构建社会和谐的立法项目，开展了多项社会管理立法工作，对社会活动行为发挥了引领和规范作用。制定《南宁市环境噪声污染防治条例》，使市民在环境噪声污染维权方面更容易；制定《南宁市养犬管理条例》，使养犬管理规范化，引导市民文明养犬；制定《南宁市社会急救医疗管理条例》，为我市紧急医疗救护工作进一步规范化、法制化提供了保障，也进一步提高了救护工作效率。年内，将还有《南宁市爱国卫生管理条例》、《南宁市公共食（饮）具卫生管理条例》、《南宁市燃气管理条例》、《南宁市献血条例》等提请常委会审议。

三是加强城乡管理方面立法。规划好、建设好、管理好城市，是实现南宁城市定位的重要任务。同时，亦兼顾城乡一体化的趋势。注重法制建设，健全城乡管理法律制度势在必行。为了保障城乡规划的实施，我们把修订《南宁市城市规划管理条例》列入了2008年的立法调研项目，《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》今年6月颁布施行后，我市《城乡规划管理条例（修订草案）》的前期工作已基本完成，目前正待进入审议程序。为了改善城乡环境，制定了《南宁市城乡容貌和环境卫生管理条例》、《南宁市户外广告设置管理条例》和《南宁市河道与堤防建设管理条例》；正在修订《南宁市城市园林绿化条例》。这些法规的实施，将为城乡建设和管理提供很好的法律保障。

二、坚持以人为本、立法为民，维护人民群众的根本利益

常委会坚持把广大人民群众普遍关注的热点、难点作为工作的重点，坚持想问题、办事情始终着眼于大多数群众。在立法工作上，努力做到最大限度地体现和维护广大人民群众的根本利益。

重视调查研究工作，及时了解社情民意。常委会领导以身作则，深入基层、亲自带队调查研究，指导各有关部门的立法工作。农村集体资产管理的立法过程中，难点是已出嫁的农村妇女参与集体收益分配问题。常委会领导带领部分常委会委员和相关部门的负责人，多次深入城区、社区组织召开座谈会，分别与相关部门、单位负责人、“出嫁女”代表座谈，听取他们对条例草案的修改意见和建议；爱国卫生管理的立法过程中，常委会领导亲自到社区征求意见，面对面与居民群众座谈交流；养犬管理、户外广告设置管理的立法过程中，召开听证会，听取法规有关收费方面规定的意见和建议；出租汽车客运管理的立法过程中，常委会领导和一些常委会委员，专门打的，直接向出租车司机了解情况。在法规草案审议过程中，针对一些分歧意见较大的难题，我们还组织相关部门负责人到外省市进行专题学习考察，对解决立法中的难题起到了指导作用。

建立联系代表制度，重视代表立法建议。我们建立了常委会组成人员联系代表制度，采取走访、座谈等方式听取人大代表对立法工作的意见。确定立法计划项目时，特别重视研究大会期间代表提出的立法建议。代表联名在大会期间提出的立法项目议案，大会主席团都决定交法制委员会等进行调研，并提出审议结果报告由常委会会议审议决定。房地产开发项目配套设施建设管理、城市桥梁管理、公园管理等部分立法项目，就是根据代表提出的立法建议确定的。

三、强化立法工作协调，完善立法工作机制

我们通过强化工作协调，加强了各方面的配合，努力提高立法工作效率。

加强计划协调。我们每年9月份开始研究部署下一年的立法计划安排，用大量的时间广泛听取各方面意见，然后由市人大常委会、市政府的有关部门共同论证，综合平衡。意见不一致的，不仓促立项。意见一致的，还要经过进一步筛选。强调责任制，明确进度要求，并加强计划执行的督促检查，经过这些协调工作，使我市近年来年度立法计划得到比较好的落实。

加强起草阶段协调。我们要求承担起草任务的政府部门，对法规草案涉及的重大或实质性问题，都承担协调责任，尽量把问题解决在起草阶段。重要分歧意见未经协调或者没有协调解决好的，不能提请审议。人大及其常委会有关部门发挥相对优势，采取提前介入的工作方法，协助解决起草环节中的协调问题。

加强论证协调。法规草案提请常委会会议初审前，由有关专门委员会组织论证、审议，法制委和法工委参与，听取意见，掌握情况，了解存在问题。一审后，法工委根据常委会会议审议意见和各方面的意见，组织进行论证；对一些意见分歧较大的，再次组织不同的人员进行论证，然后将论证意见提交法制委员会进行统一审议。法制委统一审议过程中，对于有分歧的问题，坚持把不同意见的各方都请来，充分发表意见，反复讨论论证，权衡各种关系，逐步取得意见一致。至此，法制委才向常委会会议提出审议结果报告。

加强审议和修改过程中的协调。人大专门委员会和常委会工作机构对法规草案提出修改意见时，涉及实质性修改的，提前做好协调工作，保证修改的建议落到实处。法制工作委员会在常委会审议之前，积极配合有关部门共同做好法规草案修改的协调工作，在常委会审议之后，法制委负责协调落实有关审议意见。凡是重要分歧意见没有协调好的，都不轻易上会，更不仓促提交表决。

建立协调工作制度。我们建立了立法工作会议制度，每年年初立法计划下达时召开立法工作会议，总结上年立法工作，部署当年立法工作任务；年中召开立法工作进度通报协调会，沟通有关工作。建立了法制委、法工委立法工作流程制度，细化工作流程，搞好协同配合，为常委会审议法规草案做好服务。

四、搞好法制委统一审议，为常委会把好法规质量关

注重调查研究。统一审议之前，法制委根据法规草案存在问题及需要，有针对性地组织驻会委员进行调研，对于特别重要的问题，还组织集体调研，就有关问题深入基层，掌握第一手材料。法工委也采取多种措施听取意见，提出建议，发挥了较好的参谋服务作用。

坚持全面审议、逐条审议。法制委坚持在法规草案提交表决前实行定稿会制度，邀请各相关方面和部门的负责人、专家学者等到会，以高度负责的精神，坚持逐条、逐句、逐字审议，畅所欲言，分析对比，达到共识，尽量不采用少数服从多数的简单方法通过。

在法规草案经常委会会议表决通过后，我们还坚持实行报请自治区人大常委会批准前的技术性审核制度，由常委会分管领导组织法制委、法工委的全体同志，再对常委会表决通过的法规文字表述作技术性审核，确保上报法规的质量。

五、几点工作实践经验

在新的形势下，推进科学立法、民主立法的新实践，对地方立法工作提出了新的更高的要求。近年来，我们坚持科学立法、民主立法常态化、制度化的同时，也进行了一些新的探索，取得了一定的工作实践经验。主要有：一是将法制委、法工委分开设立。两委分开设立，一定程度上避免了法规草案审议过程中“一家人说了算”的问题，也使两委在法规草案审议过程中能够产生一点“火花”，这点“火花”有助于促进科学立法。二是创设立法助理制度。吸纳大学法律专业应届毕业生担任常委会立法助理，全面参与立法调研、法规论证、修改等各项工作，从专业的角度提出法规修改方案及修改的法律依据，为法工委的审改工作打好基础，对常委会开展立法工作起到了有效辅助作用。三是科学确定立法项目。立法计划的编制除了征求政府部门的意见和建议外，坚持向社会公开征集立法项目的建议。现在，通过信件、电话、邮件等方式积极参与立法的老百姓越来越多。四是改进立法审议程序。针对近年来常委会审议法规草案的件数比较多、时间比较紧、各位常委会组成人员掌握情况有限的实际，为使常委会会议能够充分讨论和审议法规草案，将法规草案经“二审”表决改为“三审”表决。当然，有些法规草案比较成熟，“二审”也可提交表决；个别法规草案存在比较大意见分歧和解决难题，适当增加审议次数，提交常委会“四审”才进行表决。五是开展立法评估工作。对《南宁经济技术开发区条例》进行了立法后评估，填补了立法评估工作的空白。为今后改进立法工作，提高立法质量，促进科学立法提供了借鉴和指导。六是严格立法调研制度，提高立法调研效果。常委会规定，开展立法项目的调研，必须“先市内后市外”，在掌握本市情况和了解立法需要解决的问题后，带着问题再开展市外、区外调研。调研结束后必须向常委会和有关方面提交详实的书面调研报告。

六、立法工作的设想

在今后的立法工作实践和创新中，我们要不断解放思想、开拓进取，努力推进地方立法的理论创新、制度创新和工作创新，以适应社会实践的需要：

一是要坚持以人为本，更新立法理念。一方面，要牢固树立以人为本、立法为民的立法理念。立法不仅是为了促进经济社会的发展，根本目的是要促进人和社会的全面发展，使制定出来的法规更加贴近群众、贴近社会、贴近实际，真正为人民群众所拥护；要防止利用地方立法增加执法主体权力，扩大部门利益。另一方面，要进一步认识到地方立法工作中的不足和差距，积极探寻解决问题的方式和措施，进一步提高立法创新的意识和自觉性。

二是要坚持“立、改、废”相结合，创新工作内容。我们在开展地方立法工作的过程中，除了将精力集中在起草、审议新法规外，还要对法规的立项论证和法规清理工作予以足够重视。实践证明，法规的立项论证是开展立法工作的源头，立项论证工作做得充分、科学，对立法项目的合法性、必要性、可行性等问题研究得比较透彻，立法的质量和立法计划的执行就会比较好。几次全国性的地方性法规清理工作表明，做好法规清理工作，是统筹兼顾、科学发展的根本方法在立法工作中的直接体现。地方立法不仅要制定新法规，修改和废止不适合经济社会发展需要和不符合人民群众利益需求的法规也十分重要。因此，只有坚持“立、改、废”相统一，地方立法才能有新的更大发展，才能在立法工作中真正贯彻落实科学发展观，才能有力地推动经济社会和人的全面发展。我们南宁市这次地方性法规清理工作基本情况是，截止2009年底，现行地方性法规共41件，根据清理工作要求，废止8件，修改7件，需要根据条件成熟程序逐步列入立法计划予以修改的14件，基本不存在清理工作所列情形，近期暂不予修改的12件。

三是要深入调研，创新工作方式方法。立法调研除了采取通常形式的会议和向社会公开征求意见外，我们要充分拓展广大的老百姓的有序参与，要科学安排，深入调研，面对面与基层群众座谈交流，听取意见，要尽量多的了解不同意见和建议，这是立法工作所需要的。我们要在原有的基础上，总结经验，与时俱进，不断创新工作的方式方法，推动立法工作的向前发展。总而言之，地方立法要体现时代性、把握规律性、富于创造性，离不开创新，只有不断创新，地方立法才有生命力，才能为促进地方经济社会又好又快发展提供有力的法制保障。