长沙市人大法制委员会

 

2007年12月，国家批准长株潭城市群为全国资源节约型、环境友好型社会建设综合配套改革试验区，2008年1月，长沙市决定在河西的大片区域建设“两型社会”综合配套改革试验区的先导区，标志着长沙市的改革和发展步入了一个崭新的历史阶段。这也给长沙市人大及其常委会提出了一个新的课题：面对历史性机遇，如何充分发挥我市地方立法的作用，推动“两型社会”建设顺利进行。本文结合长沙市地方立法实践，围绕这一课题，进行了一些思考。

一、“两型社会”建设需要地方立法的引领和保障

法是社会发展到一定阶段的一种内在需求，它具有指引、评价、预测、教育、强制的作用，是社会秩序的重要支撑力量。“两型社会”建设作为一种新型经济社会发展模式，它必须建立在一种人与自然追求高度和谐、永续发展的理念上。它作为一项重大而复杂的系统工程，必须借助于政治的、经济的、文化的、法制的力量才能卓有成效地推进。法律不是万能的，但对构建和巩固新型经济社会发展模式，具有其他力量不可替代的作用。

一是“两型”产业的形成和传统产业的转型、提升离不开地方立法的引领。一个地区的产业构成及其技术水平决定着该地区经济社会的发展水平。2009年我市工业总产值突破4000亿元，在工程机械、电子信息、新材料、生物工程、文化创意等方面有了长足的进步。虽从资源环境角度看，我市的能源消耗、土地消耗、环境保护与西方工业发达国家相比，差距还较大。但从纵向发展看，我市的“两型”产业能达到今天的水平，实属不易。这在一定程度上与1996年制定的《长沙高新技术产业开发区条例》有着密切的关系。十多年来，条例规定的一系列扶持政策，对我市高新技术产业的建立和发展起到了巨大的推动作用。其适用范围由最初河西几平方公里的起步区，逐渐扩大到今天河东河西的“一区四园”，并对各县、区内的其他工业园区也起到了引领和示范作用，充分发挥了地方性法规的指引、支撑功能。

二是资源节约利用和环境保护必须充分发挥地方立法的作用。树木、土地、河流等既是环境也是宝贵的资源。对其合理的利用和开发是必要的，但不能不按规划、不分区域的乱开发，更不能掠夺式开发和低效利用。从1990年我市颁布《岳麓山风景名胜区管理办法》起，为保护我市的自然生态和重要资源，市人大常委会又先后颁布了《长沙市城市绿化管理条例》、《浏阳河管理条例》、《湘江长沙段饮用水水源保护条例》、《长沙市历史文化名城保护条例》、《长沙市株树桥水库饮用水水源保护条例》、《长沙市灰汤地热资源保护条例》。实践证明，这一系列法规的出台，对城市及周边的青山绿水和人文、自然环境、矿产资源的确起到了“保护神”作用。尤其值得一提的是对岳麓山的保护。数年来，行政机关依据地方性法规中多项许可和禁止性规定，对岳麓山周边的开发、建设进行严格控制，确保了岳麓山相对完整的山体和郁郁葱葱的风貌。可以说这是一般规范性文件的作用远远达不到的，也是国家的法律、法规短时间内顾及不到的。更重要的是，这些法规对居民树立“环境是人类生存和发展的基础，保护环境就是保护人类自身”的意识还起到了重要教育作用。

三是综合配套改革中的其他矛盾需要地方立法予以化解。虽然，国家的法律法规是主导我国社会前进的主要力量，但作为“配角”的地方性法规也发挥着推动地方发展的重要作用。它作为国家法律的补充，仍然有较大的作为空间，尤其对一些国家尚未立法或只作原则性规定的领域。从过去的情况看，我市多部自主性地方性法规有效化解了大量社会矛盾，推动了我市经济社会协调发展。如《长沙市历史文化名城保护条例》就较好地解决了城市建设与历史文化保护的冲突问题，使太平街等历史街区得以留存；《长沙市城市地下管线工程档案管理条例》就有效解决了城市地下各类管线“糊涂帐”的问题；《长沙市城市房屋拆迁条例》、《长沙市征地补偿安置条例》就有效地解决了征地和房屋拆迁中大量的社会矛盾。目前，“两型社会”建设作为新事物，国家还来不及完善相应的法律体系。它要求的“综合配套”实际上包括了社会建设的方方面面；它要求的“改革”实质就是脱胎换骨的革命。在这个蜕变的过程中，产业结构优化升级、资源节约利用和环境保护方面产生的问题作为首要矛盾，需要地方立法予以调整，然而，科技体制、土地管理、城乡统筹、行政管理体制等其他领域改革产生的矛盾冲突也需要地方立法来调整。我市作为“两型社会”建设的试验区，不可避免地要面对这一系列矛盾。因此，我们要借鉴以往好的作法，积极运用地方立法这一重要手段，有效地解决新的冲突，推动综合配套改革试验顺利进行。

二、地方立法推动“两型社会”建设需要注意的问题

建设“两型社会”其根本目标是要在全社会建立“资源节约、环境友好”的体制机制。它作为一个新的课题，目前可供借鉴的经验不多，“摸着石头过河”仍然是我们的现实选择。从地方立法要服从、服务于党的中心工作出发，我们应当主动做好立法思路、工作重心的调整，认真开展理论研究和立法探索，积极地推进“两型社会”建设。在这个过程中,我们要特别注意以下几个问题。

一是要处理好法制统一与制度创新的关系。客观地看，我们过去许多的法律规范和制度受历史条件的限制，其出发点、落脚点或客观上起到的效果并非完全是引导人们追求资源节约和环境友好。尽管国家正在努力完善相关的法律制度，但限于实践的滞后、国情的复杂，要走到这一步还需时日。如果对落后的规定不敢改、不敢破，那么“两型社会”就难以成为现实，“综合配套”就不会取得实质成果，“改革”这一根本要求就无法落实，“试验”这一最重要的国家授权就会浪费，这百年难遇的机会就会擦肩而过，建设“两型社会”就会永远停留在口头上、文件上。如果这样，我们将无法向国家、向历史交代。因此，我们一方面要维护国家法制统一，另一方面又要解放思想，从国家法律的立法原则和立法精神出发，结合我市的实际创设相关法规规范，以解决现实的问题，走出一条立法工作服务于“两型社会”建设的新路。

二是要处理好政策引导与法规引导的关系。党的方针、政策是我国经济社会建设发展的重要指南，也是制定法律法规的重要依据。我市“两型社会”建设是新鲜事物，起步之时，肯定是要依靠政策的引导、推动，依靠领导的重视。这是国情所致。离开了政策的引导和支持，“两型社会”建设从概念到事物可能都不会出现。然而，地方性法规的位阶较高，权威性、稳定性强，具有政策所不能比拟的优势。因此，在“两型社会”建设过程中，我们要注重法规的引导作用，把党的意志转化为国家意志，把一些政策转化为地方性法规，让行政手段转化为法律手段，对具有长期效力的事项用法规固定，对短期行为和急用事项用政策来指引，充分发挥政策和法规这个“双引擎”对试验区的牵引作用。

三是要注意引导全社会共同参与“两型社会”改革试验。市民是“两型社会”建设的主体力量，离开了他们，“两型社会”就是空中楼阁。要把“两型社会”的建设要求，通过法定程序变成国家意志，引导全市人民从节约每度电、每滴水做起，从身边爱草护绿、维护环境卫生做起，让资源节约、环境友好体现在具体的生活之中，这样“两型社会”建设就有了坚实的社会基础。与此同时，我们也要注重用立法手段推动和规范所有党政群机关投入到“两型社会”建设中，发挥引领、模范作用。因为从更深的层次看，好的规划方案、好的决策、精简会议、压缩财政开支、提高工作效率都是社会资源的节约，都有益于环境改善，也有益于为全市树立榜样。所以地方立法引导、规范的对象既要覆盖全体市民，更要把“两型社会”建设的主导者——各级各类机关纳入规范范围。只有全社会共同参与改革试验，“两型社会”建设才会加速推进。

四是要注意引导“两型社会”改革试验先行先试与全面推进的协调发展。大河西先导区是我市推进“两型社会”建设的试验田和突破口，加速先导区的建设是当务之急，要根据区域战略目标，优先配置立法资源，使“两型社会”改革试验先行先试发挥出最大的效益，为全市全面推进“两型社会”建设打下良好基础。同时，我们也要注意用地方立法来引导全社会共同参与改革试验，在全市推进“两型社会”建设，使之与先行先试的制度相辅相成、协调一致，缩小先导区内外差距，以尽快实现“两型社会”建设整体目标。

三、地方立法推动“两型社会”建设的发展方向

目前，我市的“两型社会”建设是千头万绪、千帆待发。地方立法工作必须跟上飞奔的时代列车，充当弄潮儿。按照国家批复的 “长株潭城市群”综合改革方案，我市将在资源节约利用、环境保护、产业结构优化升级、科技体制、土地管理、投融资体系、财税、对外经济、统筹城乡、行政管理体制领域展开综合改革试验，因此，我市地方立法要推动“两型社会”建设可以考虑从以下几个方面切入：

一是通过地方立法建立激励全社会共同参与改革创新的机制。我国当代社会的主要特征是改革开放、科学发展。就我市而言，第一次被国家推到了改革创新的最前沿，承担了探索社会发展新路径的任务。在没有现成经验、现成道路可走的情况下，“改革创新”就是路径，除此别无他途。因此，必须最大限度地动员和组织全市人民投入到改革的社会洪流之中。要通过地方立法，将改革创新从政策层面上的要求变成对每一个机关的法定责任，成为一种履职的常态；从纸上谈兵的鼓励变成对每一个投身改革创新的人的实质优惠，成为一项广泛开展的社会活动。同时，要通过制度设计，解除改革创新者的后顾之忧，为他们奋勇前行创造必要的法制环境。

二是通过地方立法固定“两型社会”建设亟需的专项制度。“两型社会”建设是一个庞大的社会转型工程，矛盾和问题纷繁复杂，所需要的工作机制也很多，涉及政治、经济、文化、社会等诸多方面，要通过地方立法建立与之配套的制度不可能一蹴而就。因此，在我市地方立法过程中，应当一切从实际出发，贯彻急用先立的原则，制定“两型社会”建设亟需的法规。在法的形式上，根据我市的情况，需要几条就设置几条，进行“效益式”立法。如我市应当尽快围绕促进产业转型和升级立法。鉴于建立“两型社会”综合配套改革试验区的最终目标仍然是要促进经济发展，我市地方立法则应当将这个事项作为关注的重点，对符合“两型社会”发展理念的企业，在资金奖励、资金扶助、税收返还、土地供给、社会服务等方面制定比《长沙高新技术产业开发区条例》更为优惠、更为全面、更为到位的法律规范，促进全市产业结构的优化和“两型”产业的形成以及传统产业的提升。又如我市要通过地方立法尽快固定大河西先导区规划建设管理模式。大河西先导区作为我市“两型社会”改革试验的示范地，对我市的改革试验具有很强引领示范作用，因此，将先导区的功能定位、区域范围、管理机构及其运行机制、建设目标、保障措施等用法规形式固定下来，这对“两型社会”试验的成功进行具有非常积极的意义。

三是将“两型社会”的理念逐步融入到我市整体性法规中。地方性法规的主要任务是实施好上位法和管理好地方事务，“两型社会”建设作为我市的一个重要地方事务，在许多方面都需要地方性法规进行专门的规范。然而，除此之外，我市还有政治、经济、文化、社会等领域的诸多事项需要立法规范。因此，我们在合理分配立法资源的同时，也应当有效利用立法资源，注重在全市整体性法规中，融入建设“资源节约型，环境友好型”社会的理念，使我市的地方性法规与“两型社会”建设协调一致，同时，注重我市地方性法规的内部以及与上位法的协调，对妨碍“两型社会”建设的法规要及时修改或者废止，从整体上为“两型社会”建设创造良好的法制环境，也达到从各个方面共同推动“两型社会”建设的效果。

“两型社会”建设是国家探索破解经济社会发展“瓶颈”的一个重大试验，长沙作为改革试点的城市，责任重大。充分利用地方立法资源，加速我市 “两型社会”建设，将有助于我市优质高效完成国家赋予的重任，其立法成果也将成为“两型社会”建设试验的重要经验。