河南省人大常委会法制室

 

到2010年形成中国特色社会主义法律体系是党的十五大提出的新时期立法工作的总目标。13年来，我国的法律体系建设已取得了重大成就。在这个过程中，地方立法发挥了重要作用。

一、地方立法在中国特色社会主义法律体系中的地位和作用

2009年3月，胡锦涛总书记充分肯定了地方性法规在我国法律体系中的地位，他指出：“行政法规和地方性法规是法律体系的重要组成部分。”在中国特色社会主义法律体系建设中，地方立法为中国特色社会主义法律体系的形成做出了积极的贡献，为各个领域工作的规范化、制度化和法制化起到了重要的作用，主要表现在以下几个方面：

1、地方立法对国家立法的细化、补充。国家立法具有宏观性原则，各个省根据自身不同的实际情况，对国家立法的原则性规定进行进一步的细化，作出具体规定，对国家立法空白的地方进行必要的填补，保证国家法律在本行政区域内的贯彻实施。我省在现行有效的170件地方性法规中，有三分之二以上的法规属于实施性立法，这些实施性立法的制定，贯彻了国家法律的要求，实现了立法机关的意图，满足了地方实际工作的需要，体现了国家法制统一的基本原则。

2、地方立法的先行先试。地方立法是国家立法的“实验田”。全国人大常委会有关领导多次提出，对某些事项，国家不宜先行立法的，地方可以先搞。如对一些刚刚实行的改革发展事项，上升到国家层面统一立法，对全国实施，会显得不太成熟，也不太慎重。而由地方根据本辖区的实际情况先行立法，不但可以推动工作顺利向前发展，解决依法开展工作的问题，同时也为国家在这方面的立法提供了丰富有益的实践经验。如我省在94年制定的《河南省抵押条例》、《河南省期货市场管理条例（试行）》等分别为国家担保立法、期货立法提供了有益的实践经验，取得了很好的效果。

3、地方立法依法开展，及时予以废、改、立，维护社会主义法律统一。我国是社会主义单一制国家，在国家政策的指导下，尤其是2000年立法法颁布实施以来，地方立法严格依法开展，确保与上位法规定的精神相一致。尤其是随着有关上位法的修改，地方性法规也适时进行修订和完善。这些年来，我省还按照全国人大常委会的要求，先后进行过行政处罚、入世接轨、行政许可、人大监督、法律体系建设等5次地方性法规的清理工作，特别是本次为今年年底正式形成中国特色社会主义法律体系而进行的法规清理，为有效、及时保证中国特色社会主义法律体系内部的和谐统一奠定了重要基础。

二、地方立法的新趋势

法是上层建筑，产生并服务于一定的经济基础。当社会经济关系发生了变化，法也要随之变化和调整。随着社会主义经济体制的不断变化，我省地方立法从无到有，调整的领域不断拓宽，调整的关系复杂多样，调整的方法日益灵活，调整的手段趋于完善，在保障人民民主、服务中国特色社会主义伟大事业过程中，发挥了重要的建设性作用。尤其是近几年来，我省地方立法植根于现实经济条件，回应社会需求，保障群众权利，维护社会稳定，满足实际需要，出现了一些新的动向和趋势。

一是创制性立法数量明显减少。经过几十年的发展，经济、政治、文化、社会等各个领域已经基本做到了有法可依，尤其是社会主义市场经济体制下一些支架性法律由全国人大及其常委会制定，地方立法主要在细化和补充国家立法方面发挥拾遗补缺的作用。除了调整一些纯粹的地方性事务，地方进行创制性立法的空间是比较有限的。与此同时，法律作为调整社会关系的方法之一，也不是万能的，行政手段、伦理道德、党的纪律、习惯规则、行业自律、市场机制等都有着各自的调整范围和自身优势。法只用来调整那些在社会生活中带有普遍性，用其他社会调整手段难以解决、最终需要依靠国家强制力解决的问题。基于立法已取得的成果和立法者对法律认识的不断深化，在以后的地方立法进程中，创制性立法的数量将呈明显减少之势。

二是修订的数量在不断增加。社会的转型以及社会经济关系进一步的发展变化，决定了法规修订的数量呈日益上升的趋势。尤其是进入新世纪以来，为了实现到2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标，全国人大常委会加大了修改法律的工作力度，作为国家立法的细化和必要补充的地方性法规，修改的数量也明显增多。在我省新的五年立法规划中，修订的件数大大超过了上个五年立法规划。在这次按照全国人大常委会要求进行的地方性法规清理中，我省170件现行有效的地方性法规，需要修改的法规，占到法规总数的50%，基本上都集中在2000年以前制定的地方性法规上。法规修订数量的不断增加，表明了这样一个事实，就是上层建筑一定要适应经济基础的变化，既不能落后于一定的社会经济条件，也不能过份超前于一定的社会经济条件，只有做到两者之间的大体适应，才能满足社会发展的要求，才能起到积极的推动和保障作用。

三是法规的实用性不断增强。改革开放以来，党和国家高度重视法制建设，作出了加强社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家等重大决策。在这个背景下，对法规作用的认识也在不断的深化。以前，由于法制不健全，立法者基于法律的完整性、体系性方面的考虑，地方立法主要用来解决无法可依、有没有这方面立法的问题。而随着社会形势的发展变化，地方立法的务实功能被予以强化，实用性不断增强。如我省在制定农村公路条例过程中，基层群众和工作人员普遍反映，农村公路的养护资金问题是制约农村公路事业健康发展的关键。养护资金不落实，农村公路工作就很难向前继续发展。在审议中，我们经过认真测算、慎重研究，站在“三农”工作的高度，明确了国家补助专项资金、中央财政转移支付资金和各级政府安排财政性资金等资金来源渠道，并作出了省、省辖市人民政府还应当分别列支本级财政一般预算收入的1%和15%用于农村公路大中修养护工程及完善附属设施的制度性规定，切实解决制约农村公路发展的瓶颈问题，极大促进了农村公路工作的健康可持续发展。

地方立法工作出现的这些新趋势，充分表明了法律的固有属性，它来源于实践并服务于实践，充分表明了它以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有相统一，充分表明了法律与改革开放和社会主义现代化建设进程相适应。这说明，中国特色社会主义法律体系正在从实质上逐步走向成熟和完善，今年年底正式形成中国特色社会主义法律体系的目标一定会如期实现。

三、新趋势下地方立法工作的应对之策

面对地方立法工作出现的新趋势，面对中国特色社会主义法律体系对我们地方立法工作提出的新要求，在地方立法工作中应当努力做好以下几个方面：

首先，切实提高立法质量。地方性法规质量的高低，直接关系中国特色社会主义法律体系的形成与完善。在法规的制定过程中，我们注意把握好“四性”：

一是立法的客观性。就是在立法过程中，通过广泛深入的调查研究，切实掌握法规所要调整社会关系的实际情况，真正了解调整对象存在的突出问题，紧紧抓住事物的主要矛盾，力求准确反映社会现实，解决实际困难。这就要求我们改善起草方式，采用“三合一”或者“四合一”的法规起草工作模式，突出人大立法的主导地位，积极推进民主立法和科学立法，始终保持立法的客观和中立。

二是立法的衡平性。当前，我国经济社会快速发展，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，统筹协调各种利益关系的难度在不断加大。法律作为社会利益的调整器和平衡器，应当发挥其自身的特殊作用。立法平衡，是坚持原则、服从大局前提下的平衡，不是迁就、照顾、“和稀泥”，也不是谈判和妥协，更不是讨价还价。在立法中，我们要站在社会整体利益的角度，正确处理公权与公权，公权与私权，权力与责任，权利与义务之间的关系，本着公平、公正、合理的原则，合理配置，相互制约。如我们在制定《河南省消费者权益保护条例》时，涉及到餐饮业经营者有关行为的规范问题，其中有一条规定，不得拒绝消费者自带酒水、饮料，不得收取开瓶费、包间费等不合理费用。并为此专门召开了听证会，听取各方面的意见。其中，经营者对这一规定持反对意见，消费者则持赞成意见。在审议中，我们站在客观中立的角度，全面分析，充分论证，认为经营者和消费者作为法律关系的当事人，其合法权益都要保护，既不能为了经营者的利益而损害消费者的合法权益，也不能因为为了保护消费者，就损害了经营者的合法权益。法律必须尊重市场经济规律，在两者之间寻找平衡点，争取利益兼顾，公平公正。为此，将之修改为了：餐饮业的经营者应当遵守消费者对服务内容和服务项目的选择权。经营者对所提供的餐饮和服务，应当事先将价格明确告知消费者，不得附加不公平的限制条件，不得收取不合理费用。很好地解决了双方争执的问题，双方的利益都得到了较好的维护。

三是立法的效益性。做任何一项工作，要有明确的目标和意义，立法工作也不例外。一旦决定要对某个事项进行立法，就要首先明确这个事项是否适合用法来调整、这个法要解决什么问题，怎么解决问题，解决到什么程度等。在立法过程中，不搞“大而全，小而全”，提倡有几条定几条，原则上不照抄照搬上位法，充分考虑实际的工作需要，力求做到不抵触、有特色、可操作。如2009年，在制定《河南省气象灾害防御条例》时，正值我省冬季百年一遇的持续大旱。面对这一现实，我们先后深入到多个县（市、区）进行了专题调查研究，在广泛听取人民群众、基层政府、有关职能部门及专家意见的基础上，着眼于抗大旱，保农业，在条例中进一步明确了政府及有关部门的责任，规定了修建抗旱工程，储蓄抗旱物资，搞好水源贮备，及时启动应急预案等多项制度性措施，得到了常委会组成人员的充分肯定。

四是立法的系统性。从起草到论证，到审议，再到最后的通过及施行，是一个完整的系统工程。立法工作中，我们要在全局观和系统观的指导下，“抓好两头，保住中间”，确保立法质量的提高。抓好两头，就是抓好立法事项的研究、论证和预测，抓好法规通过后施行效果及客观评价；保住中间，就是在起草和审议中，对法规所调整社会关系的主体、客观等各个要素要有一个正确、客观、全面的认识，从而作出符合实际的法律规定。通过这样的工作方法，使法规的针对性得到提高，适应力得到增强，从而有效提高了立法的质量。

其次，逐步确立慎立多修的工作格局。经过多年的努力实践，我国法治建设的主要矛盾已经发生了显著的变化，无法可依的问题已经基本得到了解决。目前的主要任务应把工作重点由新制定法规转到多修订法规上。对于需要制定新法规的立法项目，要精挑细选，认真综合研究，分析立法的主客观条件，把握好立法时机。同时，合理分配立法资源，涉及本地方政治、经济、文化和社会等方面的重大事项，主要由地方性法规来调整；属于执行性和行政管理方面的事项，主要由政府规章来调整。在法规实施的过程中，逐步建立人大、政府及有关部门及公民、法人和其他组织的法规实施信息收集和反馈机制，全面跟踪形势的发展变化，努力探索研究建立法规及时修订的途径、渠道和办法，使法规能随着实际情况的变化而得到及时的修改。目前，从实际工作来看，还不能做到根据上位法的变化，及时地将地方性法规进行相应的修订。在以后的工作中，这种工作格局亟待得到改善和加强。修订的形式可以灵活多样，可以采取全面修订、个别修订和部分修订等多种形式，使修订成为立法机关一项经常性的工作，始终保持中国特色社会主义法律体系的和谐、统一、生机和活力。

第三，更加突出立法重点。要紧紧围绕党和政府的中心工作，深入贯彻落实科学发展观，突出加强社会领域立法，完善保障公民权利、推进社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理等方面的立法。同时，进一步加强建设生态文明、发展绿色经济方面的立法，完善节约能源资源、保护生态环境方面的立法，努力从法律规定上解决经济发展与环境保护的矛盾。要进一步注重实施性立法的制定，以更加主动、更加负责、更加富有效率的精神，抓好与法律实施相配套有关规定的制定工作，争取与法律同步实施。对国家法律已经作出比较具体的规定又没有要求要制定相关配套法规的，地方原则上不制定实施办法，把精力和重点放到如何体现地方特色上，切实解决本地区的实际问题和突出矛盾，为逐步形成形式完备、内在统一、结构合理的中国特色社会主义法律体系作出我们应有的贡献。