鞍山市人大法制委员会  孙成平

 

立法活动作为社会主义法制建设的重要内容，必须符合社会主义核心价值观基本要求。立法价值观决定着立法的性质，决定着立法的成败。所谓立法价值观，是指法律规范所体现出的核心理念和价值取向。作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，地方性法规在我国的经济社会发展和民主法制建设进程中发挥着越来越重要的作用，这就要求在制定地方性法规过程中必须思考其价值观的问题。本文试从地方立法价值观的核心理念、价值取向及其实现途径入手，谈谈对于地方立法价值观的理解和认识。

一、坚持以人为本，维护最广大人民群众的根本利益，是地方立法价值观的核心理念

胡锦涛总书记指出，“制定和修改法律法规，要坚持以人为本，把实现好、维护好、发展好最广大人民的利益作为根本出发点和归宿”。围绕这一要求，落实这一理念，地方立法必须树立尊重和保障公民权利优先原则，正确处理好公权力与私权利之间的关系，全面考虑和切实尊重社会各成员的基本权利，使人民群众从立法的被管理者变为立法的被尊重和被保护者，实现由义务性立法向权利性立法的转变。

首先，要把法律是“工具”的认识转向法律是“规范”的认识。要改变过去那种把立法看成是单纯加强行政管理，强化社会控制的工具和手段的片面认识，真正树立起立法是建立机制、创造环境，通过确立一系列供人们判断是非、分配责任的规则来解决问题的正确观念，切实发挥法规的鼓励、评价和引导功能。在以往的立法过程中，往往习惯于把广大人民群众视为被管理者，要求无条件服从，而对广大人民群众依法应该享有的合法权利重视不够，在权利实现的程序上缺乏应有的保障，导致广大人民群众的合法权益受到一定程度的侵害，影响了法律法规的权威性和公平性。比如在关于房屋拆迁的管理过程中，一些地方通过立法规定个人无条件服从，没有充分考虑个人权利，或者以各种方式予以侵犯，致使强制拆迁、暴力拆迁屡屡出现，忽视和剥夺了公众的合法利益，甚至导致被拆迁人只能以死亡的方式来抗争。相反在现代法制比较健全的日本，为了修建东京成田机场第二、三条跑道，政府同早已在机场生活多年的七户私人住宅主进行了长达三十年的谈判，在达不成一致的情况下，最后只得改变机场设计，避开这七户私人住宅，而且还限定了飞行时间。这个事例说明尊重和保障人民的权利应该成为立法的核心价值理念。我国现行的拆迁制度在一定程度上缺少对公众权利的尊重，缺少对公共利益的界定，已引起了社会的广泛关注和国家的高度重视，有关方面正在试图从制度上加以改进。而物权法的出台，通过对公民基本权利和合法权益的强制保护，体现了现代法制的理念，标志着社会的进步和尊重权利的立法价值观的确立，对今后的立法具有里程碑的意义。

其次，要公平公正地处理好各种主体的权利与义务的关系。法律规范的立场就是在互为关系的各种主体之间坚守独立、保持中立、寻求平衡，其公平公正集中体现在所规范的社会关系主体的权利义务的一致性上。客观地说，有关行政管理方面的地方性法规中，往往侧重于更多地赋予行政执法主体或者主管部门的权力，而相当程度地忽略了管理相对人应有的权利，这种情况是不符合地方立法价值观要求的。应当说，法规赋予主管部门的管理权是要求其更好地依法保护管理相对人的合法权益。因此，我们在立法中必须考虑法规的制定到底会给社会管理带来什么影响，能否有效保护人民的根本利益，是否会影响和限制人民群众利益和自由，是否有助于在地方性法规中体现政府职能由管理向服务的转变，是否体现了权利主体与义务主体之间的公平。特别是对于地方性法规的主管部门而言，就是要在立法过程中既赋予主管部门的执法权，同时更要规范主管部门的执法程序、方式和责任追究形式，使法规达到既“管”别人又“管”自己的效果。主管部门的责任在法规中要突出、明晰、全面，特别是涉及多个主管部门时更要依法明确各自的管理权限和职责，这是地方立法中设置行政执法权的重要原则。地方性法规的执法主体和主管部门与管理相对人之间虽然所处的角度不同，但法律地位是平等的。地方立法不能仅仅服务于行政管理，更要从保护人民的根本利益的高度出发，正确处理执法主体或者主管部门权力与责任和管理相对人权利与义务的关系，依法、合理、科学地设定双方的规范。比如，在审议《鞍山市非税收入管理条例》过程中，我们针对草案中缺少维护缴款义务人权益保护的条款，在修改时增加规定：对已经征收并符合退付条件的非税收入，应当及时退付给缴款义务人，这样既维护了缴款义务人的合法权益，同时又使之成为主管部门的责任，作到了权力与责任的对应，体现了法规的公平、公正的价值观念。

二、促进和谐社会建设，是地方立法的价值取向

一般来说，和谐社会是指在一定社会机制的作用下，人与人、人与社会、人与自然之间，利益相系，各得其所，和衷共济，协调发展的一种社会形态，它是社会文明发展到相当程度的显著标志。和谐社会的形成不是自发的、无序的，是需要通过借助于更加完备的法律规范来实现的。地方立法在促进和谐社会建设过程中发挥其应有的作用，是社会实践的需要，也是立法价值观的必然要求。当前，地方立法应当将发展、民生、环境等问题作为关注重点，只有把这些关系人民群众根本利益的事项通过法律规范来调整，并将涉及到的社会各成员的利益关系调整规范在和谐的状态下，才会使我们的社会真正成为文明、和谐、美好的社会。

一是要充分考虑到各个利益群体之间的和谐。随着改革开放的日益深入，社会利益群体也呈现出多元化，不同利益群体之间的冲突愈加明显，各种利益诉求纷纷要求通过立法来维护自身的利益。过去那种单纯地由立法者制定法律法规，公众被动遵守的立法格局基本改变，取而代之的是，由立法者听取各个利益群体表达的意见，平衡各个方面的利益诉求。在这一过程中，各种意见在立法上表达的越充分，立法者汇集的越完整，客观规律体现的就越充分，各种利益关系调整的就越和谐；同时也能彻底改变以往立法中存在的“利益部门化”和“部门利益法制化”的问题。因此，地方立法既要规定执法部门的利益,更要体现全体公民的利益;既要依法规范公民的义务,更要切实保护公民的合法权益;既要考虑多数人的利益,更要考虑弱势群体的利益；既要考虑公民的政治权利，更要注重公民的财产权利。只有妥善协调、处理好各种具体利益关系，才能为构建和谐社会提供最佳的、平衡的法律制度。我们在制定《鞍山市住房公积金管理条例》时，以维护职工合法权益为立法的指导思想,确定了法规应当体现权利保障原则、重点突出原则、方便可行原则，《条例》在规范管理部门的管理职责的同时，共有32条规定了弱势群体和管理相对人权利的内容，从而使《条例》很好地规范了各个方面的权益，充分体现以维护广大职工合法权益为目的的立法宗旨，使法规的规定更加人性化、合理化。

二、要考虑到人与自然之间的和谐。科学发展观认为，人和自然不是对立的，两者是统一的。人类社会的可持续发展离不开自然环境的支撑，对环境的破坏就是对人类的扼杀。许多自然灾害就是由于人没有能够正确认识人与自然的关系问题，破坏性利用自然资源所导致的。在人与自然的关系上，人类社会的社会规则应该遵守自然界的自然法则。因此，立法应该更加关注自然，关注我们赖以生存的外部环境，促进人与自然的和谐相处与发展。从鞍山的情况看，我市属于资源型城市，铁、镁、岫玉、滑石等矿产资源丰富，同时因无序开采而导致的环境破坏问题也非常严重。几年来，我市始终将更加关注环境为立法的指导思想之一，通过制定和修改环境保护条例，有效地解决矿山复垦、污染治理等环境问题；通过制定水资源保护、地热水资源管理和节约用水方面的法规，有效地解决了水资源的污染和短缺问题；通过制定千山风景名胜区和玉佛山风景名胜区保护条例，有效地保护了自然景观和人文景观。这些立法，很好地处理了发展经济与保护环境的关系，为人民群众创造了良好的生存环境，也为子孙后代留下了可持续发展的宝贵资源。

三、要考虑到法律规范之间的和谐。社会主义法律体系的建立，必须要有统一的法律价值观。法制统一原则要求一个国家所有的法律制度和规范要以宪法为核心，各种部门法律和地方法规都要服从于宪法，统一于宪法，不得与宪法相冲突、相抵触，法律制度和规范之间，也应相互统一。只有法律制度本身的协调发展，以及法律制度与社会发展相协调，才能推动社会和谐。这就要求在立法工作中，要坚持社会主义法制统一原则，各种法律规范之间既要作到规定的统一，又要作到价值观的统一，不能产生抵触和不一致的问题。法律规范之间产生冲突，不仅破坏社会主义法制统一，还会导致社会处于无序的状态，而且会严重背离立法的价值观，产生执法、守法的混乱，最终会侵犯人民群众的合法权益。因此，一方面要及时清理法律法规，对不适应、不一致、不协调的各种法律规范进行修改或废止，特别是法律、行政法规之间要协调一致，为地方立法提供准确的法律依据。另一方面，地方立法要正确处理不抵触与有特色的关系，地方性必须建立在合法性基础之上，不能违背宪法的基本原则和上位法确定的制度与原则，更不能违背宪法和上位法体现出的价值观。

三、坚持科学、民主立法是地方立法价值观实现的根本途径

民意需要表达，权利需要主张，特别是在公民权利意识不断增强的当今社会，如何制定好与人民利益息息相关的法律法规则成为立法机关必须面对的课题。可以说，一部法规的制定，无论在立法过程上还是在法规内容上，如果缺乏科学性、民主性，就很难保证立法的公正和公平，也就不可能体现出正确的价值观。马克思说：“应当使法律成为人民意志的自觉表现”，“它应当同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立”。这就强调，法律应当是人民群众自觉和真实地表达自己意志的结果，法律创制的全部过程，也应当是反复听取群众意见，将群众意见逐步归纳和抽象出来，经过法定程序上升为人民共同意志的过程。只有在立法过程中尊重了广大人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权等民主权利，实行科学立法、民主立法，才是实现法律规范价值观的根本途径。在确定立法项目上，要公开征集地方立法建议项目，保证立法的针对性、实效性。人民群众作为社会活动的基本要素，最知道应该制定哪些法律法规。要改变以往行政机关是唯一提报立法项目渠道的单一做法，就必须向社会公开征集立法建议项目。要将人民群众最为关心的发展问题、民生问题、环境问题作为立法的重点，保证立法与人民群众息息相关，得到认可，得到遵守。在法规协调论证过程中，要坚持做到公布法规草案，全面听取各方的利益诉求；召开座谈会、论证会、听证会，增强法规规定的科学性、可行性。要改变片面依赖和迁就执法部门和管理部门立法主张，而对管理相对人的意见和要求听取不够的倾向，防止导致部门利益倾向严重，甚至出现部门利用立法争权夺利、侵犯公众合法权益的现象。要通过公开、公正、民主的方式，有效地协调权力与权利、权力与权利之间的关系。此外，进一步提高公开的程度、加强调研的深度、建立法规审议的辩论机制、建立立法评估制度等，也都是确保立法价值观实现的有效办法和途径。