党的十八届三中全会要求推动人民代表大会制度与时俱进。监督法从酝酿起草到颁布实施，历时二十年，可以说是推动人民代表大会制度与时俱进的成果体现。在没有立法权的市州及县市区，监督工作是最主要、最经常的工作，其在很大程度上决定人大工作成效。按照监督法的要求，完善监督机制，拓展监督领域，不断深化监督方式方法，对推动人民代表大会制度与时俱进，践行党的群众路线，促进经济社会科学发展具有十分重要的意义。

一、当前人大监督工作存在的主要问题

（一）监督主体自身不适应。一是目前地方各级人大常委会的机构设置、人员构成尚不能满足执法需要。如，市（州）、县（区）人大常委会有的工委仅有1人，难以承担法律法规规定的任务；因特定职务当选的兼职委员多，开会也难参加。二是执法不严现象普遍存在。如，“对不能如期送交专项工作报告的”，主任会议很少决定其不列入当次常委会会议议程草案。三是进出机制不健全。有的因担任特定职务当选常委会委员，免去特定职务后，法律没有明确规定其担任的代表和常委会委员职务如何处理，只有继续保留，但当事人既不与会、也不参加活动。

（二）监督客体认知不足。有的党政领导习惯采取党政联合决策的权力运行模式，有的党政领导“届”的意识不强，届内政府组成部门负责人变动频繁，少数党政领导甚至认为，人大监督不过是听听报告、提提意见的“走形式”，致使人大对政府有些工作难以监督或监督落空。

（三）监督范围不宽。当前，人大监督盲区依然存在。监督对象上，对税务等属垂直管理及电信、邮政、供水、供气等具有社会管理和服务职能的企业事业单位监督少；监督内容上，任后监督缺乏体系支撑和量化考核，有的政府组成部门负责人任满一届没有向常委会会议报告一次工作；“法检”两院很多工作人员虽拿到的是人大常委会的任命书，但一旦任命基本就脱离了常委会的视线，更谈不上监督等。

（四）监督方式运用不充分。监督法规定的七种监督方式形成了人大监督的完整体系。但实践中，较多运用听取和审议专项报告、执法检查、视察等方式，询问、质询、特定问题调查、罢免与撤职等监督方式，有的至今“冬眠”；有的虽偶有动作，但往往有各种顾虑或来自各方面的压力。

（五）监督效果不理想。审议检查时，有的委员就报告说报告，成了“鹦鹉”委员；有的“一言不发”，明哲保身；还有的讲成绩浓墨重彩，谈问题轻描淡写，提建议点到为止，成了“好好先生”。质询、询问、撤职、罢免等监督方式的较少运用，造成人大监督只是程式性“错觉”，使人大监督的权威性大打折扣，让人戏称人大是“橡皮图章”。

二、原因分析

（一）思想认识有偏差。一些部门和单位对权力的本源认识不清，主观上认为党委挥手管“帽子”，政府动手管执行和经费，人大是“虚的、空的”、是二线，导致表面上重视人大，思想上忽视人大。部分人大代表、常委会组成人员自觉履职意识不强，有最后一站的思想，监督的锐气和较真力度减退，存在怕伤感情、担心监督多了会被误解为找茬等思想顾虑；有的则因曾提出意见建议未得到采纳或落实，存在着“提了也白提”的想法。

（二）学习宣传不经常。《监督法》颁布实施初期，宣传、辅导、培训做了大量工作，但没有做到“常、长”两字。一方面，人大系统内存在着对法律法规把握不准确的问题；另一方面，“一府两院”及部门新任负责人的大多不知道，有的虽知道，但对具体规定一知半解，至于普通公务员特别是新进的则普遍存在着不知道的问题。

（三）法律规定不尽完善。一是有些程序不明确。如根据人民来信来访集中反映的问题确定审议议题，多少才算集中反映？二是刚性不够。监督法对被监督对象违反监督法要承担的责任，缺乏具体规定。如，第十四条对不报告、或常委会组成人员多数人不满意报告结果怎么办没有规定。省实施办法第十三条虽补充规定了三种处理方式，但没有规定多数人仍然有意见时是否问责，如何问责等硬性规定。三是有些时限规定实践中难执行。如《监督法》第十二条规定了“一府两院”送交、常委会办事机构发送专项工作报告的三个时限（分别是20天、10天、7天）。

（四）体制机制有待协调。一是地方权力运行机制尚需理顺。一些本应由人大决定的事项，往往党委决策或政府市长办公会研究决定即实施，有的即使交由人大决定，要么事涉政府融资需财政担保，硬性规定需人大作出决议；要么是党委常委会或党政联席会先研究确定后，再由政府提交人大决定。二是跟踪监督乏力。审议意见及决议、决定交办后，是否落实？质量如何？缺乏检查督办环节，有的虽报告了办理情况，较大程度上是文来文往，制约了监督效果。

三、几点建议

（一）坚持和完善人民代表大会制度，提高思想认识上下功夫

各级党委和国家机关要充分认识十八大关于推动人民代表大会制度的新要求，进一步深化对人民代表大会制度本质特征、重要地位和重大作用的认识，不断增强政治责任感和历史使命感，把人民代表大会制度坚持好、完善好、发挥好。各级人大及其常委会要切实增强“三个自信”，牢固树立“五种理念”，即：“大有作为”理念，在位有为；“敢于担当”的理念，在岗谋事；“善于作为”的理念，强化监督就是支持的认知；“创新作为”的理念，敢于打破思维定势的禁锢和办法方法老套的束缚；“为民务实”的理念，督促“一府两院”从人民群众最满意的事做起，从人民群众最不满的事改起，促进依法治国，共圆“中国梦”。各级政府、法院、检察院要自觉主动接受监督，主动报告工作。

（二）完善法律制度，理顺体制机制上花气力

1.完善法律法规。一是对法律法规没有规定的积极探索作出明确规定，如违反监督法应承担的责任，审议意见的形成、交办和督办程序等。二是完善监督形式和程序，对有些难以执行的规定，结合实际予以修改，确保规定了的就要做得到，避免成为空头支票，失去严肃性。如送交专项工作报告的具体时限可改为7天、5天、3天等；三是对法律没有规定，实践中比较成熟的作法和经验加以总结归纳，吸纳上升为法律法规的条文，增强法律法规可操作性。如实践中有的地方以“赞成”、“反对”、“弃权”三个等次对常委会审议专项工作报告进行无记名投票表决，规定“获赞成票低于全体组成人员50%（含50%）的”报告“不通过”，这种定量定性评价看得见、摸得着，具有可操作性。有的地方推出问责制度，规定测评结果为“不通过”的，报告单位必须在下一次常委会会议上重新报告。重新报告仍为“不通过”的，法定报告人是人大及其常委会选举任命的人员，由本人向人大常委会提出辞职；如果本人不辞职的，由常委会罢免或撤职。如属“双管单位”的负责人，由常委会建议政府或上级主管部门予以免职或撤职。这种问责增强了监督刚性。

2.健全党委领导人大工作机制。各级党委每届至少召开一次人大工作会议，每年至少两次听取人大党组的工作汇报，及时研究解决人大工作的重大问题和遇到的现实困难；专职人大常委会主任或主持日常工作的副主任应列席同级党委常委会；党委和政府召开涉及全局性的工作会议、组织重要活动以及党委组织部门开展领导干部推荐和测评，安排人大常委会办事机构、工作机构的主要负责人参加；党委的重大决策和重要工作部署，及时向人大常委会通报，听取意见和建议；要尽可能减少或避免与政府联合发文，把“一府两院”接受人大监督情况纳入机关单位年度综合考评指标体系，强化政府部门负责人任职届的意识，营造支持人大依法监督的体制氛围。各级人大及其常委会要坚持正确的政治方向，完善向同级党委请示报告工作制度，争取党委支持。

3.健全相关工作制度，建立预告制度。常委会年度监督工作计划及时印发组成人员并向社会公布的同时，印发“一府两院”及相关单位，使其早准备；常委会会议前1个月，向组成人员、相关国家机关发出预报通知，告知会议建议议程、时间，便于提前调查研究，准备有关材料。落实列席会议制度，增加监督的广泛性、公开性。严格会议报告制度。属重大、综合事项，政府负责人（县（市）长或副职）需到会作报告；属专题性工作，可以由政府委托有关部门的正职负责人到会作报告，但政府负责人需列席会议听取意见。“两院”的报告由院长、检察长到会作报告或委托副院长、副检察长到会作报告。推行《审议发言卡》制度。未在会议上发言的或不便在会上公开的发言内容，可采用书面审议的方式填写《审议发言卡》，为形成审议意见提供参考。

（三）依法履职，执行和落实上明思路

1.科学确定监督议题。除严格按《监督法》规定的6个途径选择议题外，遵循五个必须：一是必须是法律法规规定属常委会职权范围内的事项。二是必须围绕中心、服务大局，强化对重大问题和重大事项的监督，如优化经济发展环境、国民经济和社会发展计划、重点工程等。三是必须关注民生，如“衣食住行、业教保医”、环境保护等。四是必须少而精，每次常委会的议题不宜过多，确保监督工作的针对性和实效性。五是必须调动“两个积极性”。常委会每年11月底向社会广而告之，征求下年度的监督议题；政府根据年度目标向人大提出监督选题建议，形成监督合力。

2.加强议前调查研究。调研内容准备要充分，重点围绕要解决的问题展开；调研人员要广泛有专业性，既要有常委会组成人员，也要有熟悉相关工作的人大代表；调研形式要多样，采取全面调查与重点调查、调查报告机关与调查行政管理相对人、面对面调查与开设热线电话、电子信箱调查等相结合的方式，让组成人员既掌握面上情况，也区分个案；调研要出成果，有的放矢提出建设性意见。

3.切实做好审议意见的整理交办督办。常委会会后五个工作日内要汇总整理审议发言，形成书面审议意见，经主任会议研究后，反馈“一府两院”及相关部门研究和处理，并在规定期限内报告结果。实行签收领办制度，即审议意见送达“一府两院”后由其办事机构送其主要负责人签署承办意见，并反馈人大常委会，便于检查督办时明确责任。审议意见办理到期，常委会相关工作机构要遵循对口督办的原则，组织力量了解办理情况，审议意见办理情况报告印发常委会审议表决，力争每次监督解决1-2个具体问题。

4.搞好备案审查。要重点审查超越职权，限制或者剥夺公民、法人和组织的合法权益，或者增加公民、法人和组织义务，违反法律法规规定擅自设立审批、收费、罚款、强制措施等问题。加强与上一级人大常委会的联系，及时将本级人大及其常委会作出的决议决定等规范性文件，按规定时间、内容、程序，报上一级人大常委会备案审查。

（四）拓展监督渠道，在整合监督方式用实劲。

1.探索实践刚性监督。科学、灵活运用听取和审议工作报告、执法检查等方式的同时，进一步探索实践专题询问，使之成为人大监督的常规性手段；积极探索实践人大代表约见“一府两院”负责人的监督方式，必要时，依法启用特定问题调查、罢免等监督手段。

2.形成监督合力。整合纪检监察、审计监督、舆论监督等监督资源，形成以人大监督为主、其他监督主体密切配合的监督格局，增强人大监督实效。如，可由人大相关工作机构牵头组建项目审计小组，对重大建设工程项目进行监督，开展投资绩效评价；可与舆论监督密切配合，在坚持正面宣传的同时，适当披露一些人大跟踪监督，促进信访问题解决的典型案例，放大人大监督的影响力。常委会的年度工作要点、审议意见、办理代表议案建议等都及时通过电视、报纸、网络等媒体向人大代表通报，向社会公布，让全社会了解人大工作，树立人大能干事、干成事的形象。

3.发挥代表监督作用。加强人大代表的学习和培训，夯实人大监督工作的基础。搭建代表履职平台，探索完善建设“代表之家”、政情通报会、联系接待代表、代表联系选民、持证视察、述职等工作制度。对敢于担当、发挥作用突出的代表和常委会组成人员，在宣传报道、履职保障、创先争优等方面给予激励，达到宣传一个、带动一片的效果。

（五）加强自身建设，提升监督能力水平上作文章

1.严把“入口”，畅通出口。一要优化年龄结构，使组成人员中既有能任一届的，也有能连任两届、甚至三届的，保证人大工作的连续性；同时法律要对已到法定退休年龄的常委会组成人员职务和代表职务如何处理作出明确规定。二要优化知识结构。常委会要吸收政治、经济、法律、教育、科技、卫生等不同类型人才，保证履职需要。三要提高专职委员的比例，使专职委员的数量保持在委员总数的50%以上，形成专业团队。四要规范人大机关的机构设置，加强年青干部的选拔任用和对外交流，形成良性循环。

2.强化组成人员履职意识。通过会前学法、举办培训班、专题讲座、外出考察等方式，提升人大代表、常委会组成人员综合素质和履职能力；通过组织人大代表、常委会组成人员参与执法检查、视察、调研等监督活动，提升口头表达、会议审议等能力。要建立通报和辞职制度，将组成人员出缺席会议情况，在会后公报上予以通报，年终汇总以书面形式向全体代表公布，每年的第一次常委会会议上对上年度没有在会议上发言的组成人员进行通报；法律法规明确规定：“对一年内三次不出席常委会会议或届内累计六次不出席常委会会议，或连续一年在常委会会议上不发言的”应辞去常委会委员职务，将组成人员的履职，置于代表和群众的监督之下。（随州市人大常委会研究室副主任  李晓彬）